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GOBERNABILIDAD MINERA: Cronologías legislativas del subsuelo en Colombia

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Por Carlos Duarte

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2012-01-06

El autor coordina la Línea de Investigación sobre Desarrollo Rural del Instituto de Estudios Interculturales de la Universidad Javeriana de Cali. http://www.javerianacali.edu.co/intercultural

La “gobernabilidad” es un término bastante versátil en su utilización contemporánea,  especialmente porque permite abordar a través de sus múltiples aristas una serie de fenómenos políticos (en tanto ejercicio del poder elegido democráticamente); económicos (en la medida que se relaciona con la administración de los recursos productivos en un territorio particular); y socio-antropológicos (en cuanto tiene que ver con la posibilidad de instaurar esquemas de legitimidad y de participación de las poblaciones en las decisiones que los afectan).

Históricamente existen diferentes aproximaciones para comprender y utilizar el concepto de “gobernabilidad”; por lo general se ha entendiendo este término como sinónimo de “Gobierno”, conforme a la raíz etimológica de la palabra kubernân que a partir de la “[…] tradición griega se refiere al control de un buque, y que Platón habría utilizado por primera vez, para referirse metafóricamente al gobierno de los hombres” (Huynh-Quan-Suu 2001:1). La acepción contemporánea del concepto especialmente utilizada en organismos multilaterales y ONGs, tiene que ver con “la capacidad del gobierno para legitimar sus decisiones con base en un desempeño eficaz de sus funciones. En términos más amplios, “[…] la gobernabilidad también puede definirse como la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legitimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política y del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo” (Acosta 2001).

Sin embargo, con respecto a la administración de los recursos mineros en contextos de economías de enclave productivo, tal y como ha sucedido a lo largo de la historia colombiana, el anterior tratamiento conceptual aborda un grupo de consecuencias sobre las cuales resulta imprescindible llamar la atención: primero, la gobernabilidad no se restringe a los procesos de toma de decisiones sino que desde una perspectiva más amplia apunta a establecer el conjunto de condiciones favorables o desfavorables para el ejercicio del gobierno; y segundo, la gobernabilidad es un termino con una clara connotación política que presupone la soberanía de las estructuras organizativas del mundo social (tradicionalmente el estado) en la toma de decisiones.

Teniendo en cuenta el anterior marco de referencia conceptual, este texto se concentrara en las diversas maneras de gobernar el subsuelo minero en el contexto colombiano. Para tal ejercicio se tomara como eje articulador las principales transformaciones en la legislación minera. Dado el volumen de la información, así como la gran cantidad de leyes y reglamentaciones producidas a este respecto, se ha escogido estructurar dichas transformaciones en 6 periodos principales: i) La Conquista y la Colonia: la posesión precaria y el sistema de ocupación neogranadino; ii) La minería bajo el Principio de “Accesión” en la época Republicana; iii) El sistema de Ocupación bajo el principio “res nullius”; iv) El modelo de concesión en la primera mitad del siglo XX; v) La ley 20 de 1969: y el  Contrato de Asociación y la nacionalización de la explotación; iv) La legislación mixta (pública – privada): el Código de Minas de la Ley 2655 de 1988; vii) La administración minera bajo el modelo neoliberal de enclave exportador; y viii) Crisis e Inexequibilidad del Código Minero Vigente.

El ejercicio de organización cronológica nos debe permitir contrastar las diversas modalidades por medio de las cuales se han explotado los recursos minerales en el país, a través de sus diferentes constituciones, modelos políticos y visiones de desarrollo. En este juego de espejos, implementado por las huellas del devenir jurídico, se pretende ofrecer las herramientas básicas para que cada ejercicio de gobierno minero pueda ser juzgado como irracional a la luz del siguiente o el anterior modelo, y de la profundidad histórica que la nación ha venido acumulando en este ítem a lo largo de su existencia. El objetivo de este texto será analizar desde una perspectiva critica hasta que punto el modelo de gobernabilidad minera que se piensa hoy como bastión de la economía nacional, no es fruto de una racionalidad terminada y absoluta, sino que a la luz de otros modelos y momentos históricos puede ser puesto en perspectiva, observando sus fundamentos, sus aspectos favorables y problemáticos.

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GOBERNABILIDAD MINERA- Cronologias legislativas del subsuelo en Colombia

Cronología No 1: La posesión minera precaria y el sistema de ocupación neogranadino

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Por Carlos Duarte

La minería fue la actividad más importante de la economía hispanoamericana durante el periodo colonial, generando unos circuitos comerciales de carácter extractivo que vincularon estos territorios con Europa. De hecho, a partir de la segunda mitad del siglo XVI, cuando se revisa la cartografía de los principales enclaves mineros es posible observar su concordancia con el eje vertical de estructuración político-económico de las colonias españolas[1].

En la actual Colombia “[…] los ríos que nacen en las tres cordilleras, estaban por esos días cargados de oro y plata en sus arenas ribereñas y en el limo de su fondo. La “batea” o “cuna” era suficiente para que un español o un mestizo con resistencia física, ambición y tesón suficientes dedicara años a este trabajo y para que, eventualmente, llegara a enriquecerse, si es que un accidente, una enfermedad o una víbora, no terminaba antes con su vida” (Poveda 2002:2). A falta de un gran yacimiento que aglutinara a los mineros, como fuera Potosí en el Virreinato del Perú, los escasos habitantes de Nueva Granada vivían dispersos en una gran extensión de terreno y, en estas condiciones, era muy difícil que el Virreinato produjera otros bienes exportables. Como ya se había mencionado, esto no quiere decir que la minería impidiera el desarrollo de la agricultura y la ganadería, antes al contrario: el avituallamiento de los centros mineros dio lugar a la apertura de explotaciones agrícolas que no habrían existido sin los centros de consumo mineros. En los asentamientos aislados, los propios mineros tenían autorización para talar parcelas de selva y cultivar sus propios campos. De acuerdo con Restrepo (1970:592), bajo dicho sistema extractivo se crearon asientos o asentamientos mineros. Algunos tuvieron una duración efímera, otros cambiaron de ubicación conservando su nombre y un cierto número de ellos ha llegado hasta nuestros días bien conservando su importancia, bien transformados en pequeñas poblaciones[2].

Durante tres siglos y algo más, la minería neogranadina trabajó de esta forma simple y primitiva, en unos casos en “reales de minas” que eran propiedades del lejano rey de España, y en otros casos en minas de particulares, quienes debían entregar al gobierno virreinal una royalty del 20 % de su producción (llamada “el quinto real”[3]), para ser enviado a la metrópoli[4]. Tiempo después cuando se desarrollan los procesos de independencia, los nuevos gobiernos criollos se quedan con ese quinto real, Royal, real, regalía. Ese es el origen de las actuales regalías o royalty.

Legislación colonial neogranadina: las Ordenanzas de Rodas y Mon Velarde

El origen de la legislación minera española remonta su influencia a la legislación romana. Es conveniente aclarar que en un principio dicha legislación reconoció el “Principio de Accesión” de acuerdo con el cual el dueño del suelo lo era también del subsuelo; luego, con el Código Justiniano y en el Teodosiano este principio fue transformado y empezaría a regir una legislación en la que si bien se reconocía al jefe de estado un derecho superior sobre las minas, también permitía el reconocimiento de derechos a los propietarios del terreno en el que se encontrasen los yacimientos. Por lo tanto, y teniendo en cuenta que la Península Ibérica fue provincia Romana, no es sorprendente encontrar que la legislación española heredara en gran parte los fundamentos romanos. Para el caso de la legislación adoptada en los territorios americanos desde la época de la colonia y primeros años de la República conviene aclarar que La Corona Española, siempre diferenció la propiedad territorial de la propiedad minera. De modo que la Corona entregaba, tan sólo una posesión precaria, pues las minas nunca salían de su patrimonio y el beneficiario estaba obligado a pagar una regalía.

Las colonias americanas se rigieron por las leyes generales Españolas sobre minas, sin perjuicio de lo que se estipulara especialmente para cada provincia. A partir de 1256, con la promulgación de “Las Siete Partidas” se concedía el derecho de usufructo en vida del soberano, debiendo confirmarse dicho privilegio por su sucesor. En 1384 por medio del Ordenamiento de Alcalá, se reconoció la propiedad privada de algunas minas, reservando para sí el dominio sobre las minas salinas y de metales. Más adelante se diseñaron otros ordenamientos como el de Birbiesca, las Ordenanzas antiguas y las Ordenanzas de Nuevo Cuaderno bajo los cuales el Rey buscó incentivar la minería, posibilitando a los particulares buscar en sus tierras las minas de oro, plata y otros metales, a cambio de un porcentaje de lo extraído de ellas. De gran trascendencia fueron las Ordenanzas de Nuevo Cuaderno implementadas por Felipe II en 1584, que derogaron casi toda la normatividad anterior y reguló el tema de las adjudicaciones, fijó las regalías que se debían a la Corona y detalló el proceso de titulación de las minas. Para el caso de America latina regirían las Leyes de Recopilación de Indias, implementadas por Carlos II en 1680. Para el virreinato de la Nueva Granada las Ordenanzas de Nueva España – (México) se consideran como los precedentes legislativos más importantes.

En 1587 a raíz de los descubrimientos de las minas de Zaragoza (situadas sobre el río Nechí) en la provincia de Antioquia, Gaspar de Rodas produjo una de las más importantes regulaciones de esta actividad para el caso de la Nueva Granada. Este ordenamiento partía del principio planteado en las Siete Partidas de Alfonso X el Sabio, sobre la propiedad del subsuelo. La Ordenanza de Rodas se constituyo en un código de administración de la explotación minera, principalmente en la fase de exploración de los yacimientos.

Otra ordenanza de importancia en la legislación del subsuelo colonial neogranadino, vendría de la mano de las Reformas Borbónicas, en cabeza del Visitador y oidor Mon y Velarde en 1770, quien siguiendo el modelo de las Ordenanzas de Nueva España, buscó establecer orden en el caos jurídico de la propiedad minera que encontró en el territorio antioqueño. Las Ordenanzas de Mon y Velarde organizaron la circulación monetaria, ordenando la sustitución del oro en polvo por moneda acuñada como medio de pago, y por medio de un ejercicio de “reforma agraria”[5] trató de fomentar la agricultura para aliviar el costo de los consumos alimenticios en las zonas mineras (Ocampo 1996).

El gobierno del subsuelo de las colonias americanas, bajo el dominio español se caracterizo por implementar un sistema extractivo, especializado en la explotación del sector primario de los metales preciosos[6]. Si bien de acuerdo a las diferentes Ordenanzas la propiedad del subsuelo era prerrogativa exclusiva de la Corona, la explotación se realizaba mediante un sistema precario de adjudicación. A diferencia de las grandes explotaciones de Potosí y Zacatecas, las condiciones de la minería del oro en la Nueva Granada debido a su carácter aluvial y disperso, condicionaron la gobernabilidad minera bajo un sistema de ocupación[7] más que de adjudicación. De igual manera la minería dispersa y aluvial determino la dirección del poblamiento en estos territorios (ubicación de los asentamientos, distribución y gobierno sobre los territorios, utilización de la mano de obra originaria, y recambio poblacional por la vía de la esclavitud). En la medida que la minería del oro seria un importante motor de las políticas de colonización española en el Virreinato de la Nueva Granada, las Ordenanzas de Rodas y de Mon y Velarde se constituyeron en códigos directores de la administración de las poblaciones que se vieron inmersas en la  explotación minera, bien sea como trabajadores directos en las minas, o en los servicios de avituallamiento (administrativo, logístico, político y militar) de una economía de enclave a niveles macro-espaciales.


[1] Valdivia (Capitanía General de Chile), Potosí y Oruro (La Real Audiencia de Charcas – hoy Bolivia), Carabaya y Cerro de Pasco (Virreinato del Perú), Zaruma (La Real Audiencia de Quito, hoy Ecuador), Antioquia, Chocó y Popayán (Virreinato de Nueva Granada – hoy Colombia) y Taxco, Guanajuato, Zacatecas (Virreinato de Nueva España, hoy México). En (Lucena & Flores 1992:2).

[2] Así pueden citarse como ciudades cuya fundación estuvo relacionada con la minería aurífera  a Loja (1533), Popayán (1536), Cali (1536), Pasto (1539), Santa Fe de Antioquia (1541), Nueva Pamplona (1549), Cuenca (1557), y muchas otras (Jaén, Medina, Sevilla, Logroño, Zamora, Mariquita, etc.).

[3] El quinto real consistía en la quinta parte de la producción agrícola y la quinta parte de la producción minera.

[4] “Durante tres siglos largos el actual territorio colombiano produjo oro y lo envió a España a razón de tres, cuatro o más toneladas métricas por año”. (Restrepo Ibid.). El sistema colonial extractivo estaba dividido en tres tipos de establecimientos mineros: i) los ligados a la minería aluvional; ii) los relacionados con la explotación de filones y; iii) los centros administrativos y de aprovisionamiento. De la importancia del depósito aurífero y de la infraestructura de caminos dependía en gran medida la continuidad y progreso de estos asentamientos, que podían iniciarse como campamento itinerante y llegar con el tiempo a sede de una Casa de Moneda o Caja Real.

[5] Para superar los problemas que presentaba la estructura agraria antioqueña, Mon y Velarde dio vía libre a la fundación de nuevos pueblos, en los que se entregaron tierras a los pobladores pobres de la provincia, utilizando para el efecto propiedades de particulares que no estaban siendo adecuadamente explotadas.

[6] Otro tipo de minerales como los de “baja ley” (cobre, estaño, plomo, etc.) fueron explotados muy escasamente. De hecho, resultaba más barato importar los metales de baja ley (por ejemplo el hierro), antes que producirlos en América. (En Bernat Gabriel “La minería colonial de metales preciosos”)

[7] Este sistema se basa en que se entrega el dominio de las minas al que las descubre y trabaja, con el fin de fundamentar el justo otorgamiento de la propiedad minera a aquel que descubre el yacimiento y luego realiza actividad minera con el trabajo . Ello no implica entonces el establecimiento de concesión minera alguna ni transferencia de propiedad por parte de la Corona. Las minas eran entonces bienes que solamente pertenecen de manera precaria a quien las trabaja, previo reconocimiento de las autoridades coloniales.

Cronología No 2: El Principio de “Accesión” en la mineria republicana

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Por Carlos Duarte

Entre 1810 y 1820 las guerras de la Independencia cerraron muchas minas menores. Pero los mineros particulares más grandes (como los de la provincia de Antioquia) se enriquecieron con el metal que ya no pagaba el “quinto real” y que ahora llevaban a Jamaica para comprar productos ingleses en la nueva atmósfera de libre comercio que se expandía entre las antiguas colonias. (Poveda 2002).

Durante casi todo el siglo XIX el oro fue el principal producto de exportación y permitió equilibrar la vacilante balanza de comercio colombiana. Este metal, además de la plata y el platino, atrajo casi desde el comienzo de la República a inversionistas extranjeros que trajeron capital y tecnología. En 1825 y en los dos o tres años siguientes vinieron a las minas de plata de Santa Ana y a las de oro de Marmato y de Supía (en el actual departamento de Caldas) varios ingenieros de minas ingleses y alemanes traídos por el nuevo gobierno colombiano o por empresarios particulares. La moderna tecnología que ellos le inyectaron a la minería benefició especialmente a la minería de socavón, que adquirió así una gran importancia que antes no tenía. En Antioquia y en el Cauca surgieron también empresarios mineros colombianos que aprendieron y lograron con éxito fundar sus empresas y hacerlas crecer a medida que el mercado lo requería. Cuando en 1851 el general José Hilario López ordenó la libertad de los esclavos, en Antioquia ya casi no existía esa condición, pero en el Cauca, Tolima y Santander tuvieron que ser liberados y remplazados por mano de obra asalariada (Ocampo 1996).

La legislación federalista, el principio de accesión y el arrendamiento minero

Conforme a la Constitución de 1821 siguieron rigiendo las leyes españolas sobre minas[1]; esta situación se prolongó aún cuando el 5 de agosto de 1823 apareció la primera Ley de mineria de la República “sobre arrendamiento de minas”, la cual autorizó al poder ejecutivo para que diera en arrendamiento todas las minas pertenecientes a la Republica, salvo las de platino, dando origen a la figura del “arrendamiento minero[2].

Un suceso que alteraría de manera importante el gobierno del subsuelo en los comienzos republicanos se presentaría en octubre de 1821, cuando con el fin de fomentar la agricultura se expidió la Ley sobre enajenación de tierras baldías. Esta  Ley estableció que el Estado dispondría de las tierras baldías y que se prefería en su adjudicación a aquellos poseedores que tuvieran casas o labranzas en ese terreno. “De acuerdo con un pronunciamiento de la Corte en 1939 esta Ley reconoció la propiedad particular sobre tierras adquiridas por compensación, compras sucesivas y demás títulos. Por medio de esta Ley el Estado reconoció, sobre las tierras baldías que enajenaba, la propiedad privada del suelo, sin separarlo del subsuelo. Por esta razón podría afirmarse que se dio aplicación al “principio de accesión”, ya que aquel que adquiría un terreno baldío del Estado, lo hacía junto con lo que a éste accediera”[3]. Así en 1820 se expide la Ley 20, la cual autorizó el gobierno nacional a entregar las minas que se encontraran en terrenos baldíos como medio de pago de deuda extranjera.

En 1829 el por entonces presidente de la República Simón Bolívar, expidió en Quito el “Reglamento de Minas” adoptando para la gran Colombia las Ordenanzas de Minería de Nueva España. Tanto el Reglamento de Minas como la Ley de minas de 1823 nacionalizaban las riquezas minerales, utilizando el principio Español del Domino Eminente del Estado sobre todas las sustancias orgánicas. A pesar que el Reglamento sobre Minas mantenía el principio de propiedad por parte del Estado, el Gobierno podía conceder las minas en propiedad o posesión a los ciudadanos que así lo solicitaran, pero sujetos a su explotación y al pago de un tributo sobre el valor y la cantidad del mineral extraído. La modificación más relevante introducida en el reglamento con respecto a las Ordenanzas, consistió en estipular que ninguna mina podía declararse abandonada o desierta, sino solo al cabo de un año de no haberse trabajado.

Puede decirse que de 1829 a 1886 la gobernabilidad minera se sustento en el derecho de la República sobre las minas de cualquier clase. Sin embargo el enraizamiento de las ideas federales y del espíritu liberal de la apoca remarco la importancia económica que representaba el ser propietario de una mina, lo que llevó a pensar que se cumpliría una mejor función pública del patrimonio nacional, si se traspasaba el dominio de las mismas, incluyendo el subsuelo minero, a dominio privado. A partir de esta noción y bajo la Constitución de 1858, de corte netamente federalista, se dejó en manos de los Estados confederados la propiedad de la mayoría de las minas conocidas, salvo las reservadas por la confederación. Según el artículo 6 de esta Constitución, la Confederación sólo se reservaba las minas de esmeraldas, sal gema y vertientes saladas, estuvieren o no en tierras baldías. Se entendió que las demás minas pasaban al dominio de los Estados Soberanos que componían la Confederación. Mas tarde, la Constitución de los Estados Unidos de Colombia de 1863, conservo para la Unión los derechos que pertenecían a la Confederación. Es importante aclarar que tanto esta carta como su antecesora no adjudicaron las minas a los estados, sino que otorgaron a éstos jurisdicción que les permitía legislar sobre la materia.

Bajo la gobernanza federal cada Estado soberano desarrollo reglamentaciones particulares en torno a la posesión de los yacimientos. De esta manera, el Estado Soberano de Panamá, adoptó una posición estatista a través de su política minera.  El Estado Soberano del Cauca mediante Ley 59 de 1873 abandonó el sistema regalista y tipifica el sistema de la accesión al declarar que, con excepción de las minas que se reservó la Unión (o sea las de esmeralda y de sal gema), todas las demás pertenecían al dueño del terreno. El Estado Soberano de Antioquia tipifica un sistema intermedio o ecléctico en cuanto establece mediante Ley 28 de 1864, más tarde por la Ley 127 de 1867 (que aprobó el Código de Minas), que el Estado Soberano se reservaba las de oro, plata, platino, cobre y piedras preciosas; y que las demás pertenecían al dueño del terreno, salvo las de esmeraldas y de sal gema, que eran propiedad de la Unión.

El elemento articulador de la gobernabilidad minera en casi todos los regímenes de minas expedidos por los Estados Soberanos seria la consagración del “principio de la accesión[4], como modo de acceder a la propiedad del subsuelo. “El fundamento de este sistema consistía en afirmar que la mina o el yacimiento eran parte integral del suelo y como no existía una división física entre ambos, era imposible pretender que el dominio del uno estuviera separado del dominio del otro; por tanto, quien fuera el propietario del terreno, bien principal, lo era también del subsuelo”[5]. Bajo este sistema de gobierno minero, no existe propiamente derecho de propiedad sobre las minas, en virtud que estas resultan comprendidas dentro de la propiedad del suelo superficial .

En este contexto, el Código minero del Estado Soberano de Antioquia fue el más influyente de las disposiciones federales. Sin embargo bajo la Constitución de 1886, el Estado retomó la titularidad de las minas que estaban en cabeza de los Estados Soberanos. El 28 de Octubre de 1873, se expidió el Código Fiscal de los Estados Unidos de Colombia, donde se aclara que la república se reserva el dominio de las minas y depósitos de carbón o cualquier otro metal o abono que se encuentren en los baldíos de la nación o en los terrenos que por otro título diferente le pertenezcan. Tales minas no se entendían adjudicadas o vendidas con los terrenos y eran explotadas por cuenta de la República. Este Código Fiscal es muy importante porque reflejaba la posición del gobierno en el sentido de proteger a la Nación del perjuicio que le estaba causando la aplicación de la política minera individualista que privaba al tesoro nacional de grandes recursos económicos. Con la entrada en vigencia del Código Fiscal las adjudicaciones de baldíos que celebrara el gobierno nacional a partir de 1875 no comprenderían el subsuelo, dejando de aplicarse el principio de accesión.


[1] “Se declaran en  todo su vigor las leyes que hasta aquí han regido en todas las materias y puntos que directa o indirectamente no se opongan a esta constitución ni a los decretos y leyes que expida el gobierno” Art. 188, Constitución de Cúcuta 1821.

[2] Más tarde en 1825 se determinaría el orden de prelación de los diferentes códigos implementados, de acuerdo con el artículo 1 el orden seria el siguiente: i) Las leyes que se decretasen en adelante; ii) las Ordenanzas sancionadas por el gobierno español hasta 1808; iii) Leyes de Recopilación de Indias; iv) la Recopilación de Castilla; y finalmente v) Las Siete Partidas.

[3] Azuero F., Barrios I., Burgos B., Cañon C., Gómez W., & Paez C. (Op. Cit.:46).

[4]Cuius est solum, eius est usque ad coelum, usque ad inferos” (la propiedad sobre el suelo alcanza al vuelo y al subsuelo), en virtud del principio absoluto de la propiedad privada del derecho romano.

[5] Azuero F., Barrios I., Burgos B., Cañon C., Gómez W., & Paez C. (Op. Cit.:53).

Cronología No 3: El principio “res nullius” y la redención a perpetuidad

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Por Carlos Duarte

En 1886, al expedir la Constitución de ese año, el gobierno de Núñez por medio de el articulo 202 radico la soberanía minera en la Nación, sin modificar la titularidad de las minas que eran de propiedad de particulares y en ningún momento modificó la titularidad de las minas que eran de propiedad de particulares y cuyo dominio les había sido adjudicado por los Estados Soberanos según el principio de accesión. “Al retomar un sistema centralista y desaparecer la Federación, por medio de la Ley 38 de 1887, se adopta como legislación permanente, con carácter nacional el Código de Minas del Estado soberano de Antioquia” (Molina 1952:146). Sin embargo en la Ley 38 se reafirmarían las disposiciones del Código Fiscal de 1873, según las cuales el domino de las minas ubicadas en terrenos de baldíos regresarían a manos de la República de Colombia como su propietaria. De esta manera el reconocimiento dual de los derechos de propiedad de los yacimientos, heredados del sistema de accesión romano y de sus sucesivas transformaciones españolas quedaba eliminado[1].

El Artículo 5 de la Ley 38, al tiempo que respetaba los derechos de propiedad adquiridos con anterioridad a su expedición, continuaba el desmonte del principio de accesión, estableciendo que de ahora en adelante, los propietarios de tierras tendrían un año a partir de la entrada en vigencia de ésta Ley, para buscar y denunciar las minas que se encontraran en su propiedad y hacerse así acreedores al derecho de dominio sobre los hallazgos; pasado ese tiempo el derecho lo obtendría, cualquier persona que buscando en tierras ajenas o propias encontrara una mina susceptible de ser apropiada. En consecuencia, a partir de ese momento, el propietario de un terreno no puede alegar que es el propietario del subsuelo por ser el propietario del suelo. Se deja así de aplicar el principio de accesión, y empieza a regir el sistema de ocupación bajo el principio res nullius[2] como modo de adquirir la propiedad. De acuerdo con disposiciones complementarias ( Ley 57 de 1887 y Ley 75 de 1887), se estableció que el denunciante de una mina debía realizar las exploraciones necesarias para encontrarla y poder así probar que la mina denunciada se encontraba en el terreno que le era propio, o en aquel que no siéndolo hubiere trabajado. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, el artículo 5 de la Ley 38 no era aplicable en materia de hidrocarburos.

El anterior corpus teórico sobre todo en lo tendiente al sistema de las minas redimidas a perpetuidad[3] contemplado en el articulo 45 de la Ley 292 de 1875, que como veremos más adelante continuaría vigente hasta la expedición de la Ley 20 de 1969, causaría una fuga permanente de recursos económicos para el país en la medida que no se realizaban explotaciones que aprovecharan el potencial minero de los yacimientos; y más bien los particulares que conservaban el dominio de las minas preferían negociarlas con compañías extranjeras, para obtener una renta considerable.

Entre 1903 y 1930 queda eslabonado a las exigencias de modernización económica y social el proyecto centralista de Núñez y Caro, inscrito en la constitución del 86. De acuerdo con Marco Palacios (1982:272) aparece en estos años una base económica estable que favorece: la centralización del poder; la unificación orgánica de clases dirigentes de naturaleza regional y provinciana; y su consenso en torno a la organización del Estado. Igualmente el desarrollo de una economía exportadora competitiva en los mercados internacionales es patente: entre 1910-1912 y 1930 se sextuplica el volumen de café exportado; entre 1905 y 1930, Colombia pasa de producir el 3% de la cosecha mundial de café a producir el 12%. Este desarrollo cafetero tuvo tres efectos que son relevantes en el análisis de la centralización política: i) creó condiciones para la diversificación económica y la profundización de la división social y técnica del trabajo, impulsando el tránsito de una economía agrominera y artesanal a una economía manufacturera urbana (fabril y artesanal); ii) mediante la mejora de las comunicaciones, propicio una mayor movilidad de la fuerza de trabajo, del capital y la inversión; y iii) sentó las condiciones para una integración espacial de las regiones económicas y de los mercados locales. (Ibid).

Pero el esfuerzo por construir un progreso acorde a los valores de la modernidad necesitaba de financiación, y como era costumbre el ejecutivo cifro sus esperanzas en la explotación minera a través de terceros. Dicha situación no estuvo ausente de conflictos y debates, por tal razón gran parte del desarrollo legislativo del tema minero se implementaría por medio de Decretos Reglamentarios pasando por encima de los poderes legislativos. Así que en 1905, cuando la minería con dragas estaba en pleno apogeo en California y Nueva Zelanda, el Presidente Rafael Reyes en uso de las facultades extraordinarias consagradas en el articulo 121 de la Constitución de 1886, expide el Decreto Reglamentario número 34, el cual contemplaba la posibilidad de regular materias referentes a terrenos baldíos. Este Decreto faculto al gobierno para conceder permisos de exploración con dragas en los lechos de los ríos, terrenos agrícolas y bosques baldíos, con el fin de celebrar, posteriormente, contratos de exploración con el contratista y adjudicarle, concederle, o arrendarle lo que descubriese, sin requerirse licitación pública ni aprobación del órgano legislativo. “Reyes siguiendo el ejemplo de Porfirio Díaz en México, buscó el tan anhelado progreso material para Colombia, promoviendo la construcción de infraestructura vial y tomando las medidas necesarias para la atraer la inversión extranjera. “Con el fin de adoptar las reformas que consideraba necesarias [el presidente Reyes], cerró el congreso y en 1905 convocó una asamblea nacional que amplió sus poderes presidenciales. El decreto 34 de 1905 fue uno de los 4.742 promulgados por Reyes durante su presidencia. Con él buscaba generar desarrollo económico, así como una fuente de ingreso para el empobrecido estado” (León 2009.:153).

La Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa adopto el Decreto Reglamentario 34 como legislación permanente, y fue registrada como la Ley 6 de 1905, bajo cuya vigencia el gobierno otorgó a Roberto de Mares una concesión para explotación de yacimientos de petróleo en las áreas de Carare y Opón, justamente donde Jiménez de Quesada había visto manaderos de crudo. También en 1905, el gobierno concedió permiso para explotar fuentes de petróleo en el actual departamento de Norte de Santander a Virgilio Barco.

La oposición a Reyes, que de acuerdo con Claudia León (Ibíd.), fue en parte una respuesta a sus poderes cuasi dictatoriales, lo obligó a renunciar en 1909. El nuevo gobierno desmanteló algunas de las reformas de Reyes incluyendo la Ley 6 de 1905 la cual seria derogada por la Ley 4ª. Fue así como poco tiempo después la Ley 56 de 1909 determino la obligación de registrar títulos de adjudicación de terrenos baldíos en el Ministerio de Obras Públicas, para que tuvieran valor de allí en adelante, y poder ejercer así dominio pleno sobre tales terrenos. De acuerdo con Azuero, Barrios, Burgos, Cañon, Gómez, & Paez. (Op. Cit.:64), esta ley separaría claramente el patrimonio de los particulares y el de la Nación.

La gobernabilidad minera bajo el principio res nullius significó el mejor escenario posible para la inversión extranjera en el país y el peor para los intereses de los recursos y la soberanía nacional. Sin embargo dichas concesiones no serian otorgados directamente a los capitales internacionales sino que los ciudadanos colombianos bajo el principio de res nullius demandaban la concesión al estado, y luego de obtenerla la vendían a terceros que por lo general eran grandes capitales internacionales. Las concesiones de Mares y Barco son famosas en dicho sentido, en la medida que fueron las concesiones más grandes que un presidente en tiempos republicanos haya otorgado a beneficiarios privados. Por ejemplo, La Concesión de Mares que Reyes otorgo a su ahijado de matrimonio Roberto De Mares, abarcó una extensión de 512 mil hectáreas en la región que hoy se conoce como el Magdalena Medio, al sureste de Barrancabermeja.  Mientras que la Concesión otorgada al General Virgilio Barco comprendió cerca de 200 mil hectáreas baldías ubicadas en la región del Catatumbo, a pocos kilómetros de la frontera con Venezuela. El plazo de la concesiones era de 50 años y el Estado percibiría el 15% de las utilidades líquidas. Bajo estos acuerdos el beneficiario quedaba exento de impuestos; debía presentar planos y estudios de la zona al cabo de un año y empezar la explotación dentro del término de tres; también estaba facultado para aprovechar los yacimientos mineros y “todos los demás materiales que encontrara en el área”, teniendo la posibilidad, como ya lo habíamos mencionado, de traspasar sus derechos adquiridos a cualquier individuo o compañía nacional o extranjera, previa autorización del gobierno.


[1]  “[…] quedaba eliminado el criterio según el cual cierta clase de minas pertenecían al dueño del suelo, y en consecuencia ese privilegio se tradujo simplemente, por mandato del artículo 5° de la Ley 38, en un derecho de preferencia por el término de un año, para denunciar los yacimientos que se encontraran en las respectivas heredades.  Igualmente desapareció como consecuencia necesaria de la referida norma legal”. En Sentencia Corte Constitucional No. C-424/1994 http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1994/C-424-94.htm

[2] Conforme a este principio, […] las minas pertenecen al primer ocupante o descubridor, fundándose en que las minas son bienes vacantes o res nullius (cosa de nadie), y en que quien las trabaja es su verdadero dueño. Turgot en la Asamblea Constituyente Francesa defendió este sistema para estimular y amparar el trabajo y para acabar con el antiguo régimen de atribuir todas las minas del Estado quienes a su vez constituían sobre ellas privilegios que llevaban al monopolio de  la explotación a favor de las castas dominantes”. (Molina 1952:19). Las negrillas son mías.  En consecuencia, bajo este sistema no se entrega estrictamente la propiedad de las minas ni al estado ni a los particulares, sin embargo es el estado quien detenta la facultad de adjudicar o otorgar el yacimiento minero a favor de quien ofrezca mayores garantías y a la vez una situación económicamente viable que permita su explotación.

[3] “[…] la redención a perpetuidad consistió en que se podía pagar de una vez, por el doble, el impuesto correspondiente a 20 años, para asegurar en forma permanente la propiedad del yacimiento”. Ministerio de Minas y energía en referencia al Comunicado 421781 del 24-09-2004.

Cronología No 4: El modelo de la Concesión Minera colombiana

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Por Carlos Duarte

Luego de la firma de las concesiones de 1905, el país se preocupó por encontrar un marco legal adecuado para el desarrollo de la industria minera, enfocada principalmente al caso de los hidrocarburos. No fue fácil, pues la disputa con Estados Unidos con motivo de la pérdida de Panamá generó numerosas controversias sobre la presencia de compañías petroleras de ese país en Colombia, con la dificultad consecuente para adoptar normas que resolvieran el tema del marco de la contratación petrolera. (Mayorga 2002).

La Ley 110 de 1921 derogo el Código Fiscal que había sido adoptado en 1887, declarando como bienes fiscales del estado las minas mencionadas en el articulo 202 de la Constitución de 1886 (oro, plata, platino y demás piedras preciosas), así como las minas de cobre, incluyendo los yacimientos de carbón, hierro, azufre, guano y petróleo ubicados en terrenos baldíos, y en los que hayan sido adjudicados con posterioridad al 28 de octubre de 1873, sin perjuicio de los derechos adquiridos. A partir de este momento, el petróleo se legislaría de manera independiente, ya que desde la Ley 38 de 1887, pasando por la Ley 30 de 1903, se le daba a las minas de carbón y a los yacimientos petroleros el mismo tratamiento del conjunto de recursos mineros. En este sentido la Ley 120 de 1919, fue la primera Ley que reguló expresa e independientemente el tema petrolero. Esta Ley definiría el alcance del termino hidrocarburos, dividiría al país en zonas para poder fijar impuestos correspondientes a la explotación, creo el impuesto superficiario que gravaba a los yacimientos situados en terrenos baldíos. De igual modo, y como se vera más adelante, en al medida que la Ley 110 no lesionaba los derechos adquiridos hasta su promulgación mantenía vigentes los títulos de propiedad adquiridos bajo el principio de accesión, así como las minas redimidas a perpetuidad antes de 1873.

La gobernanza minera en la primera mitad del siglo XX estuvo fuertemente influenciada por la importancia que los capitales estadounidense fueron ganando en la gobernabilidad minera nacional. En 1913 las inversiones norteamericanas en Colombia ascendían a la modesta suma de cuatro millones de dólares; siete años más tarde, en 1920, ya se habían multiplicado por ocho, y de ahí en adelante irían aumentando a un ritmo sostenido hasta llegar en 1929 a los 280 millones de dólares. De esta manera las empresas petroleras norteamericanas comenzaron a interesarse por los yacimientos nacionales. Fue así como la Standard Oil of New Jersey, hoy conocida como Exxon, y perteneciente a la familia Rockefeller, adquirió las acciones de la Tropical Oil Company, Troco, que en 1921 inició los trabajos de la Concesión de Mares en el Magdalena Medio. Y cinco años después, el 5 de enero de 1926, la Gulf Oil Company de los hermanos Mellon, una empresa rival de la Exxon, compró los derechos mayoritarios de la Colombian Petroleum Company, Colpet, que explotó los yacimientos de la Concesión Barco hasta el 9 de septiembre de 1981.

Sin embargo, El 2 de febrero de 1926, a los 28 días de haberse formalizado la venta de la Colpet al emporio de los Mellon, el Ministro de Industrias de Pedro Nel Ospina declaró que “[…] del estudio detenido que he hecho de este asunto he llegado a la convicción de que la Concesión Barco está caducada…”, y acto seguido promulgó el decreto correspondiente. Dicho decreto sustentaba que el concesionario, el general Virgilio Barco, había incumplido las cláusulas que lo obligaban a presentar planos y estudios de la región del Catatumbo, a comenzar los trabajos de explotación dentro del término acordado – tres años- y a pagar las regalías pactadas con la nación, el 5% del producto bruto. La sentencia oficial agregaba que, por no haber observado ninguno de estos compromisos, el general no tenía facultades para traspasar sus derechos a terceros” (Escobar 1982.:41). Ante la ratificación de esta decisión por parte del presidente entrante Miguel Abadía Méndez  el Departamento de Comercio de los Estados Unidos expidió la “Circular Especial No. 305”, un documento que alertaba a los banqueros norteamericanos sobre los riesgos de invertir en Colombia. De acuerdo con Felipe Escobar (Ibíd.:42) la Circular 305, significó en la práctica un chantaje a través de la manipulación de los empréstitos externos, lo que provocó una profunda crisis en los altos estamentos oficiales del país. En este contexto, Enrique Olaya Herrera,  embajador en Washington, entró en contacto inmediato con el National City Bank de Nueva York, con el Departamento de Estado y con el propio Mellon, y todos ellos insistieron en que la revocatoria del decreto de caducidad de la Concesión Barco, así como la redacción de un nuevo código petrolero, eran requisitos indispensables para “restablecer la confianza de los inversionistas” y reabrir la llave de futuros créditos.

En 1928 empezó a discutirse lo que con el tiempo llegaría a ser la ley 37 de 1931, una de las más debatidas en la historia del Parlamento colombiano, con la cual empezó a definirse el marco del desarrollo de la industria petrolera. De acuerdo con Mayorga (2002), no se acepto en ese entonces que el recurso minero fuera explotado por el Estado; al contrario se afirmó la figura de la concesión, como la más adecuada para la estructura económica del país en ese momento. Esta ley y sus decretos reglamentarios se recogieron en 1956 en lo que se conoce con el nombre impropio de Código de Petróleos. La figura de la concesión así definida implicó que llegaran al país algunas de las compañías mas reconocidas a nivel mundial. La Ley 37 o Ley de Petroleos instituida por Enrique Olaya Herrera mantendría la distinción entre predios privados, en los cuales seria reconocida los derechos particulares (Articulo 4), y los predios baldíos de la nación, donde se reservaba la propiedad de los yacimientos para la Nación y declarándolos imprescriptibles. De acuerdo con el Articulo 5 el petróleo de propiedad de la Nación solo podrá explotarse en virtud de contratos de concesión, los cuales debían generar regalías a favor de la Nación. La Ley 37, por medio de su articulo 3 también reglamentaria “las servidumbres mineras y petroleras[1]. El modelo de Consesión como era de esperarse se acomodo a las exigencias de las empresas petroleras estadounidenses. Situación que se hizo patente ese  mismo año cuando Clarence Folsom, apoderado de la Gulf Oil Company de los hermanos Mellon, suscribió con el Ministro de Industrias del régimen liberal, Francisco J. Chaux, el contrato Chaux-Folsom que restituyó la Concesión Barco a sus antiguos dueños, la Colombian Petroleum Company, Colpet[2].

La Ley 30 de 1903 y sus decretos reglamentarios, ya había dado los primeros pasos para clasificar los depósitos minerales como minas adjudicables en concesión contractual especial. El Contrato de Concesión que se había aplicado bajo la Ley 6 con el general Reyes y que luego se transformaría en la Ley 4 de 1909, se mantendría en líneas generales prácticamente intacto. Las Concesiones pues, aún bajo el Código de Petróleos del 56, continuaron siendo Contratos Administrativos celebrados entre el Gobierno y un Concesionario, por medio de los cuales se le otorgaba a éste el privilegio para explotar los recursos naturales no renovables pertenecientes a la Nación por Constitución, mientras que a su vez, el inversionista se obligaba a pagar una regalía como prestación.  La duración del Contrato podía ser de 75 años, otorgándosele al Concesionario una extensa zona para que desarrollara el derecho exclusivo de Exploración y Explotación de Hidrocarburos. La regalía establecida por la Concesión variaba entre un 7% y un 14% dependiendo de su ubicación geográfica. Todos los costos de Exploración y Explotación corrían por cuenta del inversionista. Este sistema de Contratación regiría hasta 1974, cuando fue abolido por el Decreto 2310 de 1974.

En 1936 se expide la Ley 160 que definió con mayor claridad las condiciones bajo las cuales la propiedad privada podía presentarse. Esta Ley también reglamentaria las actividades de exploración (10 años) y de explotación (30 años), así como los protocolos a seguir para celebrar los contratos de concesión. Esta Ley fue complementada por la Ley 18 del 3 de diciembre de 1952, donde se refería al impuesto que debería pagarse al estado por la actividad petrolera. El 20 de abril de 1956 el Gobierno Nacional expidió el Código de Petróleos que termino de reconocer la propiedad privada sobre el petróleo: “Los derechos de los particulares sobre el petróleo de propiedad privada serán reconocidos y respetados como lo establece la Constitución, y el Estado no intervendrá respecto a ellos en forma que menoscabe tales derechos”[3]. De esta manera, y en la medida que el Estado reconocía como propiedad particular, las fuentes de petróleo y los yacimientos mineros que salieron legalmente del patrimonio nacional con anterioridad del 28 de octubre de 1873, podemos decir que con el sistema de concesión se implementaría de nuevo el principio de accesión.

En 1932 se dictó el Decreto-ley 223 de 1932 bajo el cual se establecieron nuevos impuestos sobre minas, se reafirmo la obligación de explotarlas y de la supresión de la redención de minas a perpetuidad. Además, se estableció la obligación de celebrar contratos para la explotación de las minas ubicadas en los lechos de los ríos navegables. La ley 52 de 1933 ordeno la instalación de una planta metalúrgica en Medellín para el tratamiento de los concentrados de las minas de oro y de otros minerales. La ley 13 de 1937 extendió la reserva minera a un kilómetro a cada lado del cauce normal del respectivo río navegable. Definió lo que se entiende por río navegable y fijo el canon mínimo para la explotación minera de metales preciosos en los contratos con el Estado. Determino la forma de pago de indemnizaciones en la prospección, exploración y explotación de las minas. Esta Ley también facultó al Gobierno para reservar zonas destinadas exclusivamente a empresas agrícolas o ganaderas[4]. También se estableció la necesidad de realizar matriculas y censos mineros, los cuales no serian implementados hasta 1949.

El Ministerio de Minas y Energía se crea a raíz de la Segunda Guerra Mundial Decreto 968 del 18 de mayo de 1940 se crea el Ministerio de Minas y Petróleos y se modifica la organización del Ministerio de la Economía Nacional. Antes de la creación de esta cartera, los asuntos eran atendidos por el Ministerio de la Economía Nacional quien le delegó parte de sus funciones.

La gobernabilidad minera del país a lo largo de la primera mitad del siglo XX significo un retroceso para las capacidades de administración de los recursos mineros de parte del Estado, y el privilegio de la iniciativa privada foránea por medio del modelo de Concesión, la reglamentación de las servidumbres mineras y petroleras, así como de la progresiva protección de las propiedades mineras cedidas a perpetuidad. Varios pronunciamientos legislativos emitidos a lo largo de la década de los años 40, en particular el decreto 686 de 1942 y la Ley 81 de 1946, se manifestaron decididamente a favor de los usufructuarios mineros y en detrimento del Estado. “Estas leyes prorrogaron sucesivamente los términos para explotar las minas; rebajaron en un 50% el impuesto de las minas redimidas a perpetuidad; y, además, declararon que las minas que no hubieran sido explotadas hasta entonces, a pesar que se hubiera vencido el termino legal, no serian declaradas desiertas, siempre y cuando que no hubieran sido avisadas como abandonadas.  Esta tendencia se profundizo con el decreto ley numero 10 de 1950 que prorrogo de nuevo y hasta nueva disposición, el plazo para explotar las minas adjudicadas, al tiempo que las compañías mineras solamente pagarían un impuesto simple y las redimidas a perpetuidad pagarían solo el 50% del impuesto catastral nacional.” (Molina 1952:160).


[1] Las servidumbres son derechos que consisten en gravámenes sobre la propiedad territorial (suelo) en beneficio de la propiedad minera (subsuelo). De acuerdo con los principios generales civiles, hay un predio dominante que reporta la utilidad de la servidumbre la cual en este caso es activa, y otro predio que sufre el gravamen que recibe el nombre de sirviente. En el derecho minero el inmueble minero es por lo general el predio dominante, en tanto que el fundo territorial es el predio sirviente. Al imponer una servidumbre sobre un predio en beneficio de una mina, se rompe el equilibrio de las propiedades (suelo y subsuelo), equilibrio que debe restablecerse o compensarse por medio de indemnizaciones a favor del inmueble afectado. (Molina 1952:325-326).

[2] La Colpet tenía “derechos de vías” y “servidumbres” en un área de 187 mil hectáreas y era libre de utilizar toda la tierra que requiriese para campamentos, tanques, bodegas, instalaciones, caminos, telégrafos, teléfonos, edificios de habitación, piedras y maderas, “incluyendo la leña necesaria”. Podía emplear los terrenos “para hacer potreros para ganados y bestias de servicio y para hacer plantaciones agrícolas”, al tiempo que la Sagoc quedaba autorizada para usufructuar “una zona autónoma y privilegiada, paralela al oleoducto y sus ramales, de 30 metros de extensión a cada lado de aquél y de éstos”. Según los términos del acuerdo el erario recibía el 10% del producto bruto y la familia Barco el 3.5%. La vigencia de la concesión expiraba a los 50 años y a las compañías se les permitía vender el combustible al gobierno colombiano con los mismos precios de Puerto Arturo, Texas, los más altos del mundo. H.A. Metzger, representante ejecutivo de la Tropical Oil en Bogotá, exclamó al conocer los resultados de la negociación: “Es el mejor contrato que yo haya visto en Colombia; ¡es maravilloso!”.

[3] En Azuero F., Barrios I., Burgos B., Cañon C., Gómez W., & Paez C. (Op. Cit.:72-74).

[4] Un ejemplo de implementación de estas zonas de exclusividad agricultura y ganadera, se presento por medio del decreto 273 de 1939, bajo el cual se reservo una zona de estas características en el Valle de Rionegro (Antioquia); o el decreto 2785 de 1947 que reservo una zona idéntica para el caso del Río Cali.

Cronología No 5-6: El Modelo de nacionalización minera colombiana y La legislación Mixta-Privada

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Por Carlos Duarte

En la reforma administrativa de 1968, se le fijó al Ministerio de Minas y Petróleos el manejo de las fuentes de energía de origen primario, tales como el petróleo, gas natural, carbón y minerales radioactivos, los cuales conforman un alto componente del consumo energético. Lo relativo a la generación, transmisión y comercialización de electricidad quedó asignado al Ministerio de Obras Públicas, lo cual impedía la formulación de programas integrados en materia de evaluación, desarrollo y máximo aprovechamiento de la totalidad de los recursos energéticos. Fue necesario que la programación global y la coordinación de los diversos estamentos que configuran el sector la ejerciera un solo organismo a nivel nacional, dotado de la debida estructura institucional y suficiente capacidad operativa. A fin de institucionalizar el organismo requerido, se convirtió en propósito fundamental adelantar una reorganización a fondo del Ministerio de Minas y Petróleos, fue así como en uso de las facultades concedidas al ejecutivo en la Ley 2 de 1973, se reorganizó el sector de Minas y Petróleos, con el propósito de dotar al Gobierno de los elementos y medios indispensables para el cumplimiento cabal de sus funciones de promotor y responsable del desarrollo óptimo de los recursos naturales renovables y no renovables destinados al abastecimiento energético del país. Así bajo el Decreto 636 del 10 de abril de 1974 se revisa la organización administrativa del Ministerio de Minas y Petróleos y cambia su nombre por el de Ministerio de Minas y Energía.

La ley 20 de 1969 fue el origen al Contrato de Asociación en Colombia, marcando un hito histórico en el sector de la Minería y en el sector de los Hidrocarburos. La reforma de fondo de esta ley consistió en la abolición real del Principio de Accesión. La Ley 20 establece el principio de propiedad absoluta por parte de la Nación de las minas y yacimientos de hidrocarburos, respetando los derechos preestablecidos a favor de terceros particulares con algunas condiciones para su ejercicio; situaciones jurídicas subjetivas y concretas, debidamente perfeccionadas y vinculadas a yacimientos descubiertos.

Con relación a la minería, la Ley 20 contempló una forma de extinción a favor del Estado de los derechos adquiridos de los particulares por adjudicación, accesión, merced, remate, redención a perpetuidad, prescripción o por cualquier otra causa similar. La extinción de la propiedad minera pretendió exigir a los ciudadanos favorecidos con una amplia variedad de derechos sobre las minas, el aprovechamiento económico de las mismas so pena de ver extinguida su propiedad. De esta forma resultaba la imposición de extinción de dominio, salvo que el propietario pudiera acreditar la presencia de una situación de caso fortuito o fuerza mayor que justificara su proceder.

La Ley 20 declararía el carácter de utilidad pública y de interés social de la industria minera en cada una de sus ramas. Esto trajo como consecuencia que el gobierno pudiera decretar de oficio o a petición de parte, la expropiación de la propiedad cuando la economía nacional requiera de la explotación inicial o ampliación de la existente respecto de ciertas minas o yacimientos. Claro esta, lo anterior no eximia al Estado de indemnizar a los particulares afectados en lo relativo a las inversiones que hubieren realizado en la zona y los intereses legales causados.

El Decreto legislativo 2310 del año 74, que abolió las Concesiones señaló como Administrador del recurso de los Hidrocarburos a ECOPETROL (Empresa Colombiana de Petróleos) y de los recursos mineros a la Empresa Colombiana de Minas – ECOMINAS. De esta manera Ecopetrol y Ecominas podían explorar directamente o celebrar Contratos de Asociación, Operación y de Servicios de cualquier naturaleza distinta de los de Concesión.

La principal novedad del contrato de asociación frente al de concesión, era que en este último no hay ninguna injerencia de parte de los organismos estatales en la programación y ejecución de las operaciones industriales que adelanta el titular de la concesión, especialmente en la etapa de explotación. Por el contrario, en el contrato de asociación el asociado particular y las empresas mineras estatales preparan los planes concretos de operación, los presupuestos respectivos y todas las actividades necesarias para el aprovechamiento de los recursos petrolíferos, siempre que se esté en la fase de explotación, ya que en la de exploración la tarea es llevada a cabo por cuenta y riesgo de la asociada, participando Ecopetrol o Ecominas únicamente cuando se haya descubierto un campo comercialmente explotable.

Además, Ecopetrol y Ecominas quedaron facultados para establecer los términos de los Contratos de Asociación, estableciendo montos de regalías puesto que están eran unas cláusulas dentro del mencionado Contrato. Podían entonces negociar en cada Contrato un mínimo del 12% de las regalías, pero no obstante de esto Ecopetrol estableció el 20%, respetando que las regalías a favor de los Departamentos eran del 9.5% del valor bruto de la producción y para los Municipios el 2.5% de dicho valor siendo estos entes administrativos donde se hacían las explotaciones. Una característica del Contrato de Asociación es, pagada o descontada la regalía de la producción bruta, la diferencia se repartía: 50% para el inversionista privado y 50% para Ecopetrol.

Durante la crisis Petrolera del año 1974, como consecuencia del embargo hecho por la OPEP (Países exportadores de petróleo) a Occidente, Colombia tuvo que importar Petróleo entre 1974-1985, pero en 1986 el país sería autosuficiente y exportador de Petróleo, como consecuencia del descubrimiento del yacimiento de Caño Limón por Occidental de Colombia, contrato enmarcado en el sistema de Asociación.

Durante el periodo de Contratación bajo el sistema de Asociación, Colombia no sólo recuperó su capacidad de autosuficiencia en materia de hidrocarburos, sino que todos los descubrimientos que se hicieron en este periodo superaron con creces los descubrimientos hechos en el período de Concesión. Descubrimientos como Caño Limón en Arauca, Cussiana Cupiagua en Casanare, todos los campos de los Llanos de ElF Aquitaine, los campos de gas de la Guajira y muchos otros, fueron hechos dentro del Sistema de Asociación.

Tiempo después el Decreto 1994 de 1989 subrogó los artículos relacionados con el reconocimiento de los derechos de propiedad privada sobre yacimientos mineros y de  hidrocarburos, el cual dispuso que solo se admitirían las sentencias judiciales definitivas en las cuales se reconocían derechos sobre reservas de hidrocarburos, cuando ellas se refieran a “yacimientos descubiertos”[1]. De este modo el Decreto 1994 de 1989 implemento una confiscación o expropiación sin indemnización de todas las propiedades privadas mineras y del petróleo. Como es natural el Decreto 1994 levantaría un sinnúmero de debates, así como acciones de inconstitucionalidad, sin embargo El Consejo de Estado  en fallo del 17 de noviembre de 1994 confirmaría la interpretación de la Ley 20 de 1969 a través de su Decreto reglamentario 1994 de 1988.

La Ley 20 de 1969 produciría efectos bastante profundos en términos de la gobernabilidad minera y de los hidrocarburos en el país. Significo el fin de las ventajas excesivas en términos de regalías, aranceles, así como de las polémicas concesiones y servidumbres de grandes extensiones del espacio público nacional en benefició de algunos sectores privados nacionales, pero sobre todo, a favor de las grandes empresas extranjeras. De la mano de la implementación vigorosa del modelo de sustitución por importaciones en el ámbito energético, el país se dotaría de las herramientas legislativas (Ley 69 y subsiguientes reglamentaciones), institucionales y logísticas (creación de Ecopetrol y Ecominas, vinculado a la preeminencia de los aparatos estatales sobre los privados), buscando constituirse en exportador directo de sus recursos minerales, y mirando hacia la posibilidad de construir una soberanía nacional en dicho ámbito, estratégico en el contexto de la crisis energéticas y petroleras.



[1] Para efectos de lo previsto en la Ley 20 de 1969 y en el presente Decreto, un yacimiento se reputa descubierto cuando mediante perforación con taladro y las correspondientes pruebas de fluidos, se logra el hallazgo de la roca en la cual se encuentran acumulados los hidrocarburos y que se comporta como una unidad independiente en cuanto a mecanismos de producción, propiedades petrofísicas y propiedades de los fluidos. Artículo 2 Ley 1994 de 1989.

CRONOLOGIA No 6 LA LEGISLACION MIXTA-PRIVADA

El Código de Minas de 1988 bajo la Ley 2655 seria el esfuerzo mas riguroso del estado colombiano para organizar una gobernabilidad minera que resolviera el histórico conflicto entre la propiedad pública y privada de los recursos mineros.  Amparado bajo la orientación política de la Ley 20 de 1969, este código reguló las relaciones entre las entidades del Estado y los particulares. Es muy importante anotar que por primera vez el estado diferenciaría claramente la explotación y exploración minera en virtud de su magnitud y tecnificación. Bajo dicho criterio se distinguieron tres clases de minería: pequeña, mediana y gran minería. Vale la pena remarcar que dicha diferenciación no seria retórica sino que exigiría condiciones y requisitos diferenciados de acuerdo al tipo de minería.

Además, el Código del 88 reglamento las actividades de prospección, exploración, explotación, beneficio, transporte, aprovechamiento y comercialización de los recursos no renovables que se encontraran en el suelo o subsuelo, fueran de propiedad de la nación o privada. En este sentido el estado privilegió durante este corto intervalo de tiempo el modelo de explotación bajo Asociación sobre el de Concesión. Como veremos, en los artículos 16 y 17 de este Código Minero se definieron los “Títulos Mineros”, su clasificación y su utilidad. En este contexto, el Ministerio de Minas y Energía (MME) -en acuerdo con el Decreto 2811/1974- señaló por primera vez las zonas protegidas de la actividad minera por razones ambientales, o de uso exclusivo para la agricultura y la ganadería. Así mismo, el Código de 1988  .

La Ley 2655 definió el Título Minero como el documento en el cual se otorga el derecho a explorar y explotar el suelo y el subsuelo.  Los títulos mineros se clasificaron en ese momento como sigue: i) Licencias de exploración: es el título que confiere a una persona, el derecho exclusivo a realizar trabajos para establecer existencia de yacimientos de minerales y reservas, dentro de una zona determinada; ii) Licencias de explotación: es el título que le otorga a una persona la facultad exclusiva de explotar los depósitos o yacimientos de minerales en un área determinada; iii) Los aportes mineros: otorga a las entidades adscritas o vinculadas al MME, la facultad exclusiva y temporal de explorar y explotar los yacimientos de uno o varios minerales que existan en un área determinada.

De manera complementaria los Contratos Mineros se instituyeron como los instrumentos mediante los cuales se crean derechos y obligaciones en la exploración, montaje de minas, explotación y beneficio de minerales. En aquel momento se establecieron dos clases de contratos mineros :  i) Los contratos de concesión: contratos celebrados por el Ministerio de Minas y Energía y que conferían al concesionario el derecho exclusivo a extraer los minerales y a realizar obras y labores de montaje y desarrollo de la explotación y transporte del mineral; y ii) Los Contratos con las entidades descentralizadas : contratos que celebran los establecimientos públicos y las empresas industriales vinculadas y adscritas al MME para explorar y explotar áreas que sean recibidas en aporte.

Vale la pena remarcar que bajo el modelo de gobernanza minera estatal, la Ley 2655 estableció que las actividades mineras de exploración y explotación de carbón de propiedad de la nación, solamente se podían realizar mediante el sistema de aporte otorgado a empresas industriales y comerciales del Estado que estén vinculadas al Ministerio de Minas y Energía. Los aportes de carbón debían otorgarse a la Empresa Nacional Minera Ltda. MINERCOL[1]. Bajo este modelo era necesario organizar un sistema de seguimiento detallado de la exploración y explotación minera en el país, por tal razón el Código de 1988 implemento con rigurosidad el Registro Minero. La inscripción del título en el Registro Minero estaba compuesta por tres partes : el Registro, la identificación física de las áreas de los títulos, y el archivo[2].

Igualmente relevante fue el esfuerzo por racionalizar el impacto ambiental de la actividad minera, en este sentido el Decreto 501 de 1996 estableció que la ejecución de trabajos autorizados por las licencias de explotación de contratos de concesión requieran de “Licencia Ambiental” como requisito para la inscripción en el Registro Minero. De acuerdo con el Decreto 1481 de 1996, los aportes se inscribirán en el Registro Minero Nacional. De esta manera quedaba institucionalizado que para cada una de las actividades de exploración y de explotación se debía obtener la respectiva Licencia Ambiental.

Bajo esta misma línea de gobernanza minera es muy diciente el esfuerzo del Código de 1988 para señalar y delimitar las zonas mineras dentro de los territorios de las comunidades indígenas y negras. El Código delegaba dicha responsabilidad en cabeza del Ministerio de Minas y Energía, quien debía velar para que la exploración y explotación de los recursos naturales no renovables se implementara bajo condiciones especiales buscando la protección y participación de estas comunidades, con el fin de preservar sus características culturales y económicas. Otros aspectos que permiten observar la intención gubernamental para racionalizar la explotación minera como un recurso público fueron los siguientes:

i) La diferenciación de hecho entre la pequeña y la gran minería: quizás el ejemplo más remarcable en este sentido fue que las Licencias e Informes de Explotación requeridos por el Ministerio de Minas y Energía contenían ítems y exigencias diferenciadas entre la pequeña y la gran minería. (Art 34 y 35);

ii) la preocupación estatal por preservar las participaciones de la nación y sus ciudadanos con respecto a la riqueza minera: De acuerdo con Articulo 48 no había igualdad entre nacionales y extranjeros, y se orientaba al Ministerio a preferir la figura de Aporte sobre las otras posibilidades de titulación minera. Dicha prerrogativa se utilizaría en los primeros años de la explotación carbonífera, ya que de acuerdo con este Código, dicha explotación solo podía realizarse mediante la figura de Aporte. De acuerdo con los Art 98, 99 y 213, en caso de realizarse la explotación bajo la figura de Asociación las utilidades debían ser igualitarias entre estado y particulares. A diferencia del modelo de explotación implementado en la primera mitad del siglo XX, en caso de adjudicarse, las Concesiones debían estipularse para un periodo no mayor a 30 años no prorrogables (Art 69), y los concesionarios estaban en la obligación de dejar funcionando las instalaciones y equipos para el Estado al termino de la misma. (Art 74). De igual manera se estableció un canon diferenciado de las participaciones recibidas por la nación: Regalías, Participaciones e Impuestos Específicos, Impuesto al Carbón (Art 216).


[1] MINERCOL desarrollaría los programas de contratación minera que considerará necesarios para el aprovechamiento de los yacimientos carboníferos. Con este fin se expidió la Resolución 024 de 1994 “por medio de la cual se establecen criterios generales y normas básicas de contratación para pequeña, mediana y gran minería del Carbón en áreas de los aportes y áreas delegadas”. A partir de esta Resolución los títulos mineros sólo podían ser otorgados en áreas de Aportes de MINERCOL. Los títulos mineros otorgados con anterioridad por el Ministerio de Minas y Energía como permisos, licencias y concesiones, pasaban a ser administrados por MINERCOL, por delegación del mismo y las nuevas solicitudes debían tramitarse ante MINERCOL.

[2] Los títulos a inscribir en el Registro Minero eran: Licencias de Exploración, Licencias de Explotación, Títulos Mineros Vigentes, Contratos de Concesión, Aportes, Embargos de los derechos a explorar y explotar, Subcontratos de explotación, Servidumbres mineras, La constitución, reforma y disolución de las sociedades ordinarias de minas, Programas de trabajo e inversiones aprobados.

Cronología No 6: La legislación mixta (pública – privada) de la mineria en Colombia

Por Carlos Duarte

El Código de Minas de 1988 bajo la Ley 2655 seria el esfuerzo mas riguroso del estado colombiano para organizar una gobernabilidad minera que resolviera el histórico conflicto entre la propiedad pública y privada de los recursos mineros.  Amparado bajo la orientación política de la Ley 20 de 1969, este código reguló las relaciones entre las entidades del Estado y los particulares. Es muy importante anotar que por primera vez el estado diferenciaría claramente la explotación y exploración minera en virtud de su magnitud y tecnificación. Bajo dicho criterio se distinguieron tres clases de minería: pequeña, mediana y gran minería. Vale la pena remarcar que dicha diferenciación no seria retórica sino que exigiría condiciones y requisitos diferenciados de acuerdo al tipo de minería.

Además, el Código del 88 reglamento las actividades de prospección, exploración, explotación, beneficio, transporte, aprovechamiento y comercialización de los recursos no renovables que se encontraran en el suelo o subsuelo, fueran de propiedad de la nación o privada. En este sentido el estado privilegió durante este corto intervalo de tiempo el modelo de explotación bajo Asociación sobre el de Concesión. Como veremos, en los artículos 16 y 17 de este Código Minero se definieron los “Títulos Mineros”, su clasificación y su utilidad. En este contexto, el Ministerio de Minas y Energía (MME) -en acuerdo con el Decreto 2811/1974- señaló por primera vez las zonas protegidas de la actividad minera por razones ambientales, o de uso exclusivo para la agricultura y la ganadería. Así mismo, el Código de 1988  .

La Ley 2655 definió el Título Minero como el documento en el cual se otorga el derecho a explorar y explotar el suelo y el subsuelo.  Los títulos mineros se clasificaron en ese momento como sigue: i) Licencias de exploración: es el título que confiere a una persona, el derecho exclusivo a realizar trabajos para establecer existencia de yacimientos de minerales y reservas, dentro de una zona determinada; ii) Licencias de explotación: es el título que le otorga a una persona la facultad exclusiva de explotar los depósitos o yacimientos de minerales en un área determinada; iii) Los aportes mineros: otorga a las entidades adscritas o vinculadas al MME, la facultad exclusiva y temporal de explorar y explotar los yacimientos de uno o varios minerales que existan en un área determinada.

De manera complementaria los Contratos Mineros se instituyeron como los instrumentos mediante los cuales se crean derechos y obligaciones en la exploración, montaje de minas, explotación y beneficio de minerales. En aquel momento se establecieron dos clases de contratos mineros :  i) Los contratos de concesión: contratos celebrados por el Ministerio de Minas y Energía y que conferían al concesionario el derecho exclusivo a extraer los minerales y a realizar obras y labores de montaje y desarrollo de la explotación y transporte del mineral; y ii) Los Contratos con las entidades descentralizadas : contratos que celebran los establecimientos públicos y las empresas industriales vinculadas y adscritas al MME para explorar y explotar áreas que sean recibidas en aporte.

Vale la pena remarcar que bajo el modelo de gobernanza minera estatal, la Ley 2655 estableció que las actividades mineras de exploración y explotación de carbón de propiedad de la nación, solamente se podían realizar mediante el sistema de aporte otorgado a empresas industriales y comerciales del Estado que estén vinculadas al Ministerio de Minas y Energía. Los aportes de carbón debían otorgarse a la Empresa Nacional Minera Ltda. MINERCOL[1]. Bajo este modelo era necesario organizar un sistema de seguimiento detallado de la exploración y explotación minera en el país, por tal razón el Código de 1988 implemento con rigurosidad el Registro Minero. La inscripción del título en el Registro Minero estaba compuesta por tres partes : el Registro, la identificación física de las áreas de los títulos, y el archivo[2].

Igualmente relevante fue el esfuerzo por racionalizar el impacto ambiental de la actividad minera, en este sentido el Decreto 501 de 1996 estableció que la ejecución de trabajos autorizados por las licencias de explotación de contratos de concesión requieran de “Licencia Ambiental” como requisito para la inscripción en el Registro Minero. De acuerdo con el Decreto 1481 de 1996, los aportes se inscribirán en el Registro Minero Nacional. De esta manera quedaba institucionalizado que para cada una de las actividades de exploración y de explotación se debía obtener la respectiva Licencia Ambiental.

Bajo esta misma línea de gobernanza minera es muy diciente el esfuerzo del Código de 1988 para señalar y delimitar las zonas mineras dentro de los territorios de las comunidades indígenas y negras. El Código delegaba dicha responsabilidad en cabeza del Ministerio de Minas y Energía, quien debía velar para que la exploración y explotación de los recursos naturales no renovables se implementara bajo condiciones especiales buscando la protección y participación de estas comunidades, con el fin de preservar sus características culturales y económicas. Otros aspectos que permiten observar la intención gubernamental para racionalizar la explotación minera como un recurso público fueron los siguientes:

i) La diferenciación de hecho entre la pequeña y la gran minería: quizás el ejemplo más remarcable en este sentido fue que las Licencias e Informes de Explotación requeridos por el Ministerio de Minas y Energía contenían ítems y exigencias diferenciadas entre la pequeña y la gran minería. (Art 34 y 35);

ii) la preocupación estatal por preservar las participaciones de la nación y sus ciudadanos con respecto a la riqueza minera: De acuerdo con Articulo 48 no había igualdad entre nacionales y extranjeros, y se orientaba al Ministerio a preferir la figura de Aporte sobre las otras posibilidades de titulación minera. Dicha prerrogativa se utilizaría en los primeros años de la explotación carbonífera, ya que de acuerdo con este Código, dicha explotación solo podía realizarse mediante la figura de Aporte. De acuerdo con los Art 98, 99 y 213, en caso de realizarse la explotación bajo la figura de Asociación las utilidades debían ser igualitarias entre estado y particulares. A diferencia del modelo de explotación implementado en la primera mitad del siglo XX, en caso de adjudicarse, las Concesiones debían estipularse para un periodo no mayor a 30 años no prorrogables (Art 69), y los concesionarios estaban en la obligación de dejar funcionando las instalaciones y equipos para el Estado al termino de la misma. (Art 74). De igual manera se estableció un canon diferenciado de las participaciones recibidas por la nación: Regalías, Participaciones e Impuestos Específicos, Impuesto al Carbón (Art 216).


[1] MINERCOL desarrollaría los programas de contratación minera que considerará necesarios para el aprovechamiento de los yacimientos carboníferos. Con este fin se expidió la Resolución 024 de 1994 “por medio de la cual se establecen criterios generales y normas básicas de contratación para pequeña, mediana y gran minería del Carbón en áreas de los aportes y áreas delegadas”. A partir de esta Resolución los títulos mineros sólo podían ser otorgados en áreas de Aportes de MINERCOL. Los títulos mineros otorgados con anterioridad por el Ministerio de Minas y Energía como permisos, licencias y concesiones, pasaban a ser administrados por MINERCOL, por delegación del mismo y las nuevas solicitudes debían tramitarse ante MINERCOL.

[2] Los títulos a inscribir en el Registro Minero eran: Licencias de Exploración, Licencias de Explotación, Títulos Mineros Vigentes, Contratos de Concesión, Aportes, Embargos de los derechos a explorar y explotar, Subcontratos de explotación, Servidumbres mineras, La constitución, reforma y disolución de las sociedades ordinarias de minas, Programas de trabajo e inversiones aprobados.

Cronología No 7: La administración minera bajo el neoliberalismo: el modelo de enclave exportador colombiano

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Por Carlos Duarte

La Constitución de 1991 estableció en el Articulo 332 que “El Estado es propietario del subsuelo y los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las Leyes preexistentes”. Aquellas normas en que se establecía la propiedad de la Nación sobre yacimientos de hidrocarburos y excepcionalmente la propiedad privada sobre aquellos en que el propietario cumplía los requisitos exigidos por la Ley, no las modificó la Constitución del 91.

Los limites privados y públicos de la propiedad minera sería uno de los debates más importantes de la gobernabilidad minero energética luego de las reformas introducidas por la Ley 20 de 1969, que es cuando se intenta terminar con los principios de Accesión y de Res Nullius. Bajo la nueva constitución dicho debate tendría que aguardar hasta la Ley 97 de 1993 que establecería en el articulo tercero que las disposiciones sobre reconocimiento excepcional de propiedad privada sobre hidrocarburos, y sobre los descubrimientos mineros serian la única interpretación autorizada de la Ley 20 de 1969. Esta Ley condicionaba la propiedad privada de yacimientos petroliferos y mineros a la existencia de yacimientos descubiertos antes del 22 de diciembre de 1969, además de los títulos específicos de adjudicación o sentencias definitivas que reconocían ese derecho. De nuevo, como era de esperarse, se presentaron varias acciones de incostitucionalidad que no serian aceptadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-424 del 29 de septiembre de 1994.

Sin embargo, de un modo similar, a como sucedió en el periodo de gobernabilidad minera bajo los criterios de Accesión a comienzos del siglo XX, luego de la constitución de 1991 se volvió a sentir con fuerza la injerencia de poderosos intereses privados y empresas multinacionales en la forma de administrar los recursos mineros de la nación. Un claro ejemplo de esta situación sería el primer intento de reforma minera del Código Minero de 1988 luego de la Constitución del 91. Dicha iniciativa seria presentada por la abogada Luisa Fernanda Aramburu  quien en 1996 presentó un proyecto de ley para un nuevo código de minas[1]. Este proyecto proponía: i) el desmonte del liderazgo estatal en la explotación minera por medio del desmantelamiento de la empresa estatal minera Minercol Ltda; ii) privilegiar la explotación minera privada, introduciendo cuantiosas rebajas tributarias, así como la posibilidad de firmar contratos de explotación exclusiva a las empresas privadas; iii) la flexibilización de los controles ambientales sobre las explotaciones, y la habilitación de nuevos territorios nacionales para el aprovechamiento minero transnacional. El proyecto de 1996 intentaba convertir las zonas de exclusión de la minería (donde hay prohibición total de explotación), en restringidas. De esta manera se buscaba hacer minería a gran escala en áreas vedadas por la Ley 2655 con un simple permiso utilizando las autoridades competentes sectoriales.

Como veremos a continuación, gran parte del proyecto de Código Minero de 1996 se implemento bajo la Ley 685 del 2001 (actual Código Minero), así como por medio de una profunda restructuración de los organismos que el Estado había construido a partir de 1969 para tomar el control de los recursos naturales de la Nación. Estos dos factores fueron haciendo que el país volviera a privilegiar una gobernanza minera sustentada bajo el modelo de enclave exportador.

Restructuración administrativa: desmonte de los aparatos de Estado

La reestructuración administrativa comenzó con el Decreto 2119 de Diciembre 29 de 1992 por el cual se reestructuró el Ministerio de Minas y Energía, el Instituto de Asuntos Nucleares (IAN) y Minerales de Colombia S.A. (MINERALCO). Los cuales pasaron por medio del decreto 2152 de 1999 a ser reducidos administrativamente dentro de la nueva estructura del sector de minas y energía. La nueva estructura minero energética quedó conformada por el Ministerio de Minas y Energía, dos Unidades Administrativas Especiales (la UPME[2] y la CREG), dos establecimientos públicos (el INGEOMINAS y el IPSE) y ocho entidades vinculadas (ECOPETROL, ECOGAS, MINERCOL, ISA S.A, ISAGEN S.A., Empresa Multipropósito Urrá S.A. E.S.P., CORELCA, FEN y CARBOCOL). Adicionalmente, se le asignaron al Ministerio nuevas funciones relacionadas con la señalización y delimitación de las zonas mineras indígenas de acuerdo con las disposiciones del Código de Minas; la señalización del área de reserva minera indígena, sus condiciones especiales y adelantar los estudios que se requieran para tales efectos.

Este proceso de reestructuración administrativa se profundiza en 2003 con el Decreto 520que dispuso la disolución y liquidación de Carbones de Colombia S. A., Carbocol. Este mismo año se escindió la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, que se organizó, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa como sociedad pública por acciones. Bajo la misma línea se creó en el mismo año la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la Sociedad Promotora de Energía de Colombia S. A.  En el 2004 el Decreto 252, reestructuró el Instituto de Investigación e Información Geocientífica Minero Ambiental y Nuclear (Ingeominas) y paso a denominarse Instituto Colombiano de Geología y Minería, utilizando aún la sigla «INGEOMINAS». Este Instituto se convirtió en un establecimiento público del Orden Nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Minas y Energía. Como su objeto, se estableció la realización de la exploración básica para el conocimiento del potencial de recursos y restricciones inherentes a las condiciones geológicas del subsuelo del territorio colombiano; promover la exploración y explotación de los recursos mineros de la Nación y participar, por delegación, en actividades relacionadas con la administración de dichos recursos. Este mismo año por medio del Decreto 254 del 28 de enero de 2004, se ordenó la supresión, disolución y liquidación de la Empresa Nacional Minera Limitada, Minercol Ltda., empresa industrial y comercial del Estado. Finalmente en enero de 2004 mediante Decreto 255 se modificó la estructura de la Unidad de Planeación Minero Energética UPME.

Como vemos de 1992 al 2004 la orientación de la estructura minero energética del país se transformo de manera profunda sobre dos orientaciones: i) convertir las empresas estatales mineras y energéticas en organismos mixtos, integrando la participación de capitales privados en su funcionamiento; y ii) adaptar los aparatos estatales de gobierno minero a las exigencias de una minería de enclave exportador, en esta medida dichos aparatos pasaron de ser empresas lideres en el sector a estructuras de seguimiento y administración de la actuación de los actores mixtos y privados.

El modelo de enclave exportador: la Ley 685 del 2001

El gobierno nacional emprendió la reforma al Código de Minas de 1988, buscando introducir una gobernabilidad minera que ampliara las facilidades para la inversión y explotación extranjera sobre los recursos mineros de la nación. La Ley 685 del 2001, actual Código de Minas se edificaría -entonces- siguiendo los antecedentes del proyecto de Aramburo en 1996. En este caso la Ley seria preparada, asesorada y reglamentada por abogados de las firmas CEMEX, HOLCIM y Ladrillera Santafé.  Dicho texto de Ley contó con el patrocinio de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional y el Banco Mundial, según lo denunció el 26 de mayo de 2009 el congresista canadiense Bernard Bigras del Bloque Quebequense. El objetivo era otorgar más beneficios a las grandes compañías mineras de ese país, que se ha convertido en paraíso de multinacionales  mineras a nivel mundial. Veamos apartes del debate presentado por el diputado Bigras  en el parlamento canadiense, a propósito de la firma del tratado de libre comercio entre Canadá y Colombia.

“En primer lugar, el acuerdo contiene un capítulo sobre la protección de la inversión que es básicamente la intención de facilitar la vida de los canadienses que invierten en Colombia, especialmente en el sector minero. Esto encuentra su expresión concreta en el Tratado de Libre Comercio entre Canadá y la República de Colombia.

Hay que recordar que los llamados Códigos de Minería se revisaron hace más de 10 años (Constitución de 1991) con el fin de dar un montón de ventajas fiscales y regulatorios para las empresas extranjeras que llegaron y se instalaron en los países en desarrollo. Todo eso fue financiado desde hace varios años por diversas organizaciones internacionales, incluyendo la CIDA (Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional) y el Banco Mundial. Así Canadá buscando no esperar hasta el 2008 para dar incentivos fiscales a sus empresas, usó sus tentáculos internacionales en el Banco Mundial, así como la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional – CIDA, para financiar los cambios en los Códigos Mineros y por lo tanto a las leyes que estos países estaban reformando.

Ya sea en África o en Colombia, dólares canadienses, nuestros impuestos, fueron utilizados para ayudar a revisar las legislaciones internas, reduciendo las protecciones ambientales, y proporcionando importantes reducciones de impuestos a las empresas que llegaron a explorar y explotar las minas.

[…] La legislación desde 1991 fue examinándose y revisándose con el fin de mejorar las condiciones para que las empresas canadienses pudieran llegar a esos países con el fin de explorar y explotar el níquel, el carbón y los yacimientos de oro, todo ello a expensas de las poblaciones rurales. Dinero de los contribuyentes canadienses se utilizó para tal fin. El gobierno colombiano recibió asistencia a través de CIDA y el Banco Mundial. Se le ha dado dinero al gobierno colombiano para ayudar a cambiar su legislación ambiental con el fin de ser más flexible y más favorable para las empresas mineras.

¿Cómo? En primer lugar, la legislación fue revisada, haciendo posible la concesión a una empresa minera de un permiso único para permitir tanto la exploración y explotación de un yacimiento mineral. Segundo, las compañías mineras estaban buscando un plazo de 50 años renovables. ¿Cómo se hace eso? Insto a los miembros del parlamento (Canadiense) a leer un estudio de caso muy interesante, que completado por la Iniciativa de Halifax[3]. Dice lo siguiente:

“A través de su Proyecto de Energía, Minería y Medio Ambiente, la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (CIDA) proporcionó apoyo técnico y financiero para volver a redactar la legislación minera de Colombia. La versión revisada del Código de Minería del 2001 fue adoptada sin consultar con los potencialmente afectados como las comunidades indígenas. Este Código creó condiciones de inversión que son sumamente favorables a las empresas extranjeras. El Código del 2001 ha debilitado un número importante de las salvaguardias ambientales y sociales, y ha creado importantes incentivos económicos, reduciendo dramáticamente las regalías mineras y reduciendo los impuestos para las compañías privadas.

¿Qué significa esto? Significa que Canadá inició una nueva redacción de la legislación colombiana, con dinero público a través de CIDA. Dicha revisión de los códigos mineros se realizó antes de firmar el acuerdo entre Canadá y Colombia.

Ahora, después de modificar la legislación, se han creado beneficios fiscales y regulatorios para las empresas mineras, asegurándose de que, repito, “la legislación elimine los requisitos ambientales y culturales, así como los  beneficios económicos que antes las comunidades locales reciban derivados de la actividad minera”.

Comunidades locales y pueblos indígenas han sido expropiados de sus tierras, además se les argumenta que ellos no pueden recibir regalías por la actividad minera. El gobierno cambió los Códigos y reglamentos de uso de dinero público y, para colmo, firmó un acuerdo entre Canadá y Colombia para proteger a los inversores, que incluso les permite acudir a los tribunales, desafiando de esta manera modificaciones normativas que protegen el medio ambiente, los derechos humanos y de los trabajadores.

El gobierno canadiense simplemente conspiró con las empresas mineras para crear un sistema férreo a expensas de la población local.”[4]

Más allá de las influencias transnacionales, que tienen evocaciones muy viejas desde La Ley 37 de 1931 con el contrato Chaux-Folsom, en la práctica, la Ley 685 configuro un modelo de explotación minera de “enclave exportador”[5]. La importancia de esta reglamentación en los últimos años ha venido creciendo al punto que en un comienzo el ministerio de Minas y Energía intento desconocer las otras reglamentaciones vigentes en la constitución de 1991 intentando imponer la Ley 685 como norma de normas. A este respecto los artículos 3 y 4 de Regulación Completa y Regulación General, pretendían omitir la aplicabilidad de toda normatividad que este por fuera de la Ley 685. Ante una demanda interpuestas por Sintraminercol, la Onic, el Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y la Corporación Siempre Viva, la Corte Constitucional en Sentencia C-339 de 2002 aclaro que “[…] la expresión únicos no excluye la aplicación de los requisitos establecidos en leyes especiales, que protegen el patrimonio histórico, arqueológico o cultural de la nación y los derechos y bienes constitucionalmente protegidos”.

La profundización del modelo de enclave exportador: las reformas a la Ley 685

Estas reformas modificaron el Código de Minas del 2001 en temas relacionados con la minería tradicional, la ampliación de los plazos para la exploración, la adopción del Plan de Ordenamiento Minero, la modificación y rechazo de solicitudes, la fijación de procedimientos para la legalización de áreas y la modificación del plazo de las concesiones, entre muchos otros temas. De acuerdo con Galeano (2010) se destacan dos Aspectos problemáticos en la Ley 1382 y la Ley 685: i) de un lado, la ausencia de una gobernanza ambiental minera, producto de la desarticulación de intereses, ambientales, sociales y económicos; y ii) de otra parte, la ausencia de participación civil en la toma de decisiones y la débil participación ciudadana en la toma de decisiones.

i) La Ley 1382 la Des-gobernanza ambiental en El Actual Código Minero:  La ley 1382 de 2010 modifico tanto el Código de Minas como el Decreto 2820 de 2010[6] sobre el tema de licencias ambientales. De modo que “… si el concesionario se encuentra en la etapa de Exploración, con sujeción a las normas ambientales, “podrá” solicitar a la Autoridad Minera que se autorice el inicio del período de construcción y montaje y la explotación anticipada acorde con lo estipulado en este Código. (Art. 10 Ley 1382).De igual manera la Ley 1382 permite la Acumulación o Integración de Licencias Ambientales en el caso minero, modificando así el Decreto 2820 del 2010. En el caso de el Licencias conjuntas, los beneficiarios de áreas vecinas o aledañas, estén o no incluidas en un plan conjunto de exploración y explotación, “podrán” (subrayado fuera del texto de la ley) realizar, si así lo requieren, el Estudio de Impacto Ambiental ordenado en el Código de Minas. Si las condiciones y características de dichas áreas fueren homogéneas o similares, podrán pedir además el otorgamiento de una Licencia Ambiental Conjunta. (Articulo 15 Ley 1382).

Como se advierte la Ley 1382 al determinar que tanto en la fase de exploración como de integración de licencias ambientales los solicitantes “podrán” hacer de la licencia ambiental un trámite facultativo y no perentorio, seguramente se introducirá la tendencia a que los solicitantes obvien en la medida de lo posible la gestión de la licencia ambiental. Por lo tanto la liberación de zonas excluidas para la minería introducida por la Ley 1382 elude las disposiciones que a este respecto se había reglamentado en  el Decreto 2820, donde claramente la minería debía contar de manera obligatoria e ineludible con dicho control.

ii) El Decreto 2820 y lo facultativo La participación ciudadana en la toma de decisiones: El concepto de desarrollo sostenible en la minería implica la necesidad de que el sector minero y sus empresas consideren la necesaria integración de tres elementos básicos en sus estrategias dirigidas a generar negocios prósperos y rentables, estos  aspectos son de tipo: económico, ambiental y social. La ruptura de esa pretendida articulación tripartita, se produce por el desarrollo de la explotación minera, que ocasiona en las comunidades impactadas la necesidad de redefinir el acceso y manejo de recursos naturales de la zona, teniendo en cuenta las nuevas prácticas económicas que introduce la minería. A este respecto es importante mencionar que el articulo 15 del Decreto 2820 del 2010 establece como algo “facultativo” incorporar los aportes de las comunidades con respecto a los estudios de impacto ambiental: “ se deberá informar a las comunidades el alcance del proyecto con énfasis en los impactos y las medidas de manejo propuestas y valorar e incorporar en el Estudio de Impacto Ambiental, cuando se consideren pertinentes, los aportes recibidos durante este proceso”. De otra parte el derecho de Consulta Previa para las comunidades indígenas y negras solamente se realizara: “En los casos en que se requiera, deberá darse cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 76 de la ley 99 de 1993, en materia de consulta previa con comunidades indígenas y negras tradicionales por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial” (Articulo 15 Decreto 2820 del 2010).

Analizando más en detalle la Ley 685 y sus subsiguientes reformas (Ley 1382 y Decreto 2820) podemos evidenciar la estructura de la gobernabilidad minera bajo una perspectiva de enclave exportador, por medio de cuatro series de problematización: i) inviabilidad y estigmatización de la pequeña minería; ii) conflicto con los derechos étnicos del estado multicultural; iii) facilidades para la instalación de la gran minería de capital transnacional; y, iv) flexibilización jurídica a los impactos ambientales de los megaproyectos mineros.

i) Inviabilidad y estigmatización de la pequeña minería:  En la Exposición de Motivos del proyecto presentado a consideración del Congreso se decía que el mayor problema de la explotación minera nacional es la “minería informal”, remarcando que la Minería Informal hace “[…] uso de tecnología rudimentaria que depreda los campos y daña los depósitos mineros, tiene un alto impacto ambiental, opera desconociendo obligaciones laborales y de seguridad industrial y limita la llegada de proyectos de gran envergadura. El Código actual (1988) -agregaba el gobierno- ha conducido a que cualquier persona, sin acreditar capacidad técnica y económica alguna, adquiera la calidad de titular de contratos y sean muy escasos los proyectos serios y eficientes de desarrollo sostenible y racional del recurso minero” (Fernández & Valencia 2010.:16). El cambio discursivo no es insignificante porque como vimos anteriormente en la legislación de 1988 la Pequeña Minería aparecía como una opción tipificada y reglamentada de una manera particular. Es posible apreciar como en el Título IV, Capítulo XVI de la Ley 685 se elimina la diferencia entre pequeña, mediana y gran minería, obligando a los dos primeros a competir en las mismas condiciones de la gran minería. Además el Capítulo XVII de Exploración y Explotación Ilícita de Minas, penalizan e inhabilitan al minero, que  no se “legalice”. En síntesis, es posible apreciar como a partir del modelo de enclave exportador se empieza a confundir y a mezclar bajo una misma categoría la Minería Informal, tanto las explotaciones ilegales como la de los pequeños mineros y los mineros artesanales. Paradójicamente, a pesar que el Capítulo XXIV de Aspectos Sociales de la Minería, legisla a favor de la pequeña minería por medio de los Proyectos Mineros Especiales (Art. 248), la inoperancia de esta normatividad sumado a las condiciones económicas de nuestro país y la profundización de conflictos sociales y armados, ha venido produciendo el crecimiento desmesurado de la ilegalidad en la explotación minera.[7]

ii) Conflicto con los derechos étnicos del estado multicultural: El articulo 5 de Propiedad de los Recursos soslaya lo consagrado en la Constitución para los casos de propiedades colectivas de comunidades indígenas y Afrodescendientes, al considerar que los recursos mineros de cualquier tipo son propiedad exclusiva del Estado sin ningún tipo de apelación posible. De otra parte el Capítulo XIV de Grupos étnicos, no fue consultado con los indígenas, la Corte Constitucional aclaro mediante sentencia C-891 de 2002 que ” […] en el entendimiento que las autoridades mineras deberán cumplir los parámetros establecidos en torno a la consulta previa”. Dicha sentencia quiere decir que el estado colombiano se ve obligado a respetar la consulta a los pueblos indígenas, si van a pactar cualquier contrato minero, como ya lo sabemos los movimientos sociales esto implicara una fuerte lucha para hacerlo respetar. Sin embargo, como seguiremos observando, los derechos étnicos han sido uno de los puntos mas importantes de contradicción y discusión en el ámbito de la gobernabilidad minera contemporánea. Como veremos en seguida este elemento será fundamental en la futura Inexequibilidad de la Ley 1382 dictaminada por la Corte Constitucional.

iii) Facilidades para la instalación de la gran minería de capital transnacional: La gobernabilidad minera bajo el modelo de enclave exportador necesitaba para su implementación, volver a permitir que los particulares explotaran directamente los yacimientos mineros; en esta medida, la Ley 685 tuvo que revivir el  contrato de Concesión suscrito entre particulares con el Estado. Es así como el articulo 14 consagra el Título Minero Único en detrimento de las áreas de Aporte administradas por la autoridad minera estatal, con el exclusivo animo de liberar todo el territorio a la inversión extranjera. De manera complementaria, el Capítulo VII del actual Código eleva la duración de la concesión a 30 años mas dos posibles prorrogas, que combinado con el artículo 228 de estabilidad de regalías hace perder el control de la explotación y la rentabilidad minera para el estado colombiano. En el Capítulo XXII de Aspectos Económicos y Tributarios, se hizo una reforma tributaria para las transnacionales, reforma que no se compadece de la grave situación fiscal por la que atraviesa el Estado colombiano[8]. En el Capítulo XXV Normas de Procedimiento, se cambia la Constitución porque a partir de esta ley y con base al artículo 289, un ciudadano común no podrá demandar la nulidad del contrato minero ; este artículo es una clara previsión a las demandas que se le vendrán a estos nuevos contratos de concesión por ser lesivos a los intereses de la nación. Finalmente el artículo 317 de Autoridad Minera, convierte al Ministerio de Minas como única autoridad y deja a MINERCOL LTDA, como un establecimiento público y no como una empresa industrial y comercial del estado.

iv) Flexibilización jurídica a los impactos ambientales de los megaproyectos mineros: El Capítulo XXII Aspectos Ambientales de la Ley 685, ofrece ventajas destructivas a las grandes empresas, en un país con un entorno ambiental sensible como el colombiano. En este sentido los artículos 207 y 208 permiten la expedición de una sola licencia ambiental, para todo el periodo de la concesión, sin que la autoridad ambiental pueda cambiar esta decisión así ocurran violaciones graves a la legislación ambiental.  En el articulo 210 el Código permite que las modificaciones a la licencia ambiental se realicen a solicitud del interesado (el operador minero); mientras que en el articulo 211 de revocación de Licencia, el estado “podrá”, (no “deberá” como es su obligación legal) revocar la licencia por reiteradas y graves violaciones de las obligaciones ambientales del explotador. Finalmente el articulo 321 crea las auditorias ambientales externas, con lo cual se deja a los vaivenes de la oferta y la demanda el ecosistema de las regiones mineras, conviene remarcar que bajo el Código de 1988 solo la autoridad ambiental estatal podía desarrollar las auditorias ambientales.

Como es observable bajo el modelo de gobernabilidad minera de enclave exportador, el Estado colombiano rompe con el proyecto de nacionalización de la producción instaurado por la Ley 20 de 1969, el cual a su vez ya venia transformándose en un modelo de explotación mixta bajo el Código de 1988. Esta ruptura, bajo la evidente influencia de los dineros de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (CIDA), significo que de manera gradual el Estado ha venido retirando su participación en la explotación directa de los recursos mineros. Al mismo tiempo el modelo de enclave exportador ha ofrecido todo un marco de garantías jurídicas para que el grueso de la explotación, comercialización y apropiación de la riqueza generada por los recursos mineros se quede en los sectores privados transnacionales, mientras que la nación recibe por concepto de “regalías” un porcentaje ínfimo de los beneficios.


[1] Vale la pena anotar que la abogada Aramburu  encargada de escribir la Reforma al Código Minero, representó desde 1985 a la familia Higuera Palacios, y luego a la Corona Goldfields (subsidiaria en ese momento de la Norteamericana Conquistador Mines), en numeroso conflictos por titulación minera con las asociaciones de pequeña minería en Río Viejo – Sur de Bolívar. En esta dirección, no puede dejarse de lado que la figura de “explotación exclusiva” propuesta en dicho proyecto beneficiaba de manera evidente a la Corona Goldfields frente a las pequeñas comunidades mineras del Sur de Bolívar.

[2] Mediante Decreto 2119 del 29 de diciembre de 1992, se transformó a la Comisión Nacional de Energía en la UPME dándole la calidad de organismo con carácter de unidad administrativa especial. Es una Unidad Administrativa Especial del orden Nacional, de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Minas y Energía, regida por la Ley 143 de 1994 y por el Decreto 255 de enero 28 de 2004. Cuya misión es realizar la Planeación del desarrollo sostenible de los sectores de minas y energía de Colombia, para la formulación de las políticas de Estado y la toma de decisiones en beneficio del País, mediante el procesamiento y el análisis de información.

[3] La Iniciativa Halifax fue creada en diciembre de 1994, dicha iniciativa es una coalición de ONGs y particulares canadienses quienes buscan monitorear las iniciativas del gobierno canadiense así como de los organismos multilaterales en los dominios del desarrollo, el medio ambiente, la fe religiosa y los derechos humanos.

[4] Bernard Bigras Rosemont—La Petite-Patrie, QC. Canada-Colombia Free Trade Agreement Implementation Act
 Government. May 25th, 2009. En el mismo sentido se manifestaron los diputados Brian Masse de Windsor West,  y Carol Hughes de Algoma—Manitoulin.

[5] La organización de un modelo de enclave exportador se caracteriza por un sistema de producción “hacia afuera”, en el que el Estado como agente económico desempeña un papel relativamente pasivo y la orientación del sistema se desenvuelve bajo el libre juego de las fuerzas del mercado, las cuales están vinculadas al mercado internacional. Este modelo de gobernanza minera se caracteriza por la preponderancia en la explotación y exportación de los yacimientos en su fase primaria y por desenvolverse bajo la tutela de grupos económicos extranjeros.

[6] Por el cual se reglamenta el Titulo VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales.

[7] El crecimiento de la minería ilegal puede explicarse si se tiene en cuenta que proceso de “legalización” guarda una perspectiva draconiana con los pequeños mineros al eliminar la distinción entre pequeña, mediana y gran minería. De acuerdo con la Red Colombiana de Acción Contra el Libre Comercio RECALCA, entre 2002 y 2007 se presentaron casi seis mil solicitudes de legalización de minería de hecho, y tan solo se resolvieron favorablemente cerca de cuarenta. Además, si el área solicitada se encuentra en concesión, los mineros tendrán que demostrar trabajos continuos iguales a la concesión (30 años). La experiencia muestra que la continuidad entre los pequeños mineros es bien difícil de conseguir, pues muchos de ellos también son agricultores o, por su debilidad, en muchas ocasiones se ven obligados a parar los trabajos por falta de capital, o la persecución del gobierno les impide laborar los doce meses del año (Fernández & Valencia Ibid.:15).

[8] En el artículo 227 se estipularon regalías del 0.4% para los explotadores privados del subsuelo (bajo el Código de 1988 -para el caso del Carbón- las multinacionales debían pagan el 15%), en el articulo 228 se les asegura una regalía fija por toda la operación, incluidas las prorrogas. En el articulo 229 se crea una incompatibilidad con impuestos nacionales, municipales y departamentales; mientras que en el 231 sé prohíben nuevos impuestos a la industria a pesar de toda la degradación y el daño al medio ambiente que esta produce. Por medio del articulo 233 se les excluye de renta presuntiva, y en el 235 se les acreditan las talas de bosque como exportaciones mineras de productos verdes, para finalizar en el mismo ítem se les conceden exenciones de todo tipo de impuestos y gravámenes por un término de 30 años.

Cronología No 8. Crisis e Inexequibilidad del Código Minero Vigente en Colombia

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Por Carlos Duarte

Como venimos de apreciar la gobernabilidad minera bajo el modelo de enclave exportador significo la introducción de problemáticas ambientales y étnicas de gran calado para el estado multicultural sustentado en la Constitución de 1991. Dichas problemáticas han tomado la forma de conflictos judiciales en dos ámbitos: de un lado, un conflicto conceptual en torno de las posibles interpretaciones al espíritu constitucional de 1991 y su operatividad en la jurisprudencia posterior; y, de otra parte, entre los intereses muchas veces contrapuesto de la sociedad civil organizada, las multinacionales mineras y el Estado colombiano. En este sentido, tres sentencias de la Corte Constitucional (T-129, T-1045A y C-366), llevaron a repensar de manera profunda el sistema de gobernanza minera neoliberal o de explotación de enclave. Las dos primeras sentencias (T-129 y T-1045A), obligaron a pensar al Estado de una manera diferencial, cuando los yacimientos se encuentran en territorios de comunidades indígenas y afrodescendientes; mientras que la última sentencia (C-366), declaro inexequible la estructura global del actual código minero (Ley 1382 del 2010). Las tres sentencias tienen en común la implementación filosófica y operativa de la Consulta Previa, garantizada por la Constitución de 1991 sobre las poblaciones definidas étnicamente en el estado multicultural; de igual manera, dichas sentencias orientaron  el transito sugerido por la Corte Constitucional desde Consulta Previa hacia el Consentimiento Previo e Informado.

De la Consulta Previa al Consentimiento Previo e Informado

La Sentencia número T-129, emitida el 3 de marzo del 2011, le dio la razón a la demanda presentada por el pueblo indígena Embera Katio, asentado en dos resguardos (Chidima Tolo y Pescadito) con una población superior a las 110 personas. Dicha Sentencia ordeno realizar en forma debida la Consulta buscando obtener el Consentimiento previo, libre e informado en torno  tres proyectos[1].

La sentencia T-129 anuló los fallos emitidos en primera instancia por el Tribunal Superior del Chocó, que consideró improcedente la Consulta, y en segunda instancia por la Corte Suprema de Justicia que confirmó lo dictaminado por el Tribunal del Chocó. Tanto el Tribunal Superior del Chocó como la Corte Suprema argumentaron en sus fallos que no se puede atentar contra el “interés general” y el “progreso” para proteger a “un grupo”. Al respecto, la Sentencia T-129 de la Corte Constitucional de Colombia señala textualmente que “[…] no se puede anteponer en abstracto el interés general y la visión mayoritaria que se tenga del desarrollo o el progreso que traen las obras de infraestructura cuando dichas intervenciones se desarrollan en territorios indígenas o étnicos”.

La Sentencia en cuestión desarrolla anteriores pronunciamientos como la de la Sentencia T-769 del 2009, por cuanto en esta Sentencia la misma Corte había dicho que el consentimiento era necesario únicamente en casos de proyectos de gran escala. La actual Sentencia (T-129) amplía la protección porque dice que el consentimiento es en todos los casos, pues esa es la finalidad de la Consulta Previa. De manera complementaria la Corte propone en la T-129 que la consulta no sea vista como un obstáculo para la ejecución de proyectos de desarrollo, sino como un espacio de diálogo intercultural, con respeto y reconocimiento de cada una de las partes y las decisiones que se adopten.

De esta manera la Corte Constitucional, por medio de la Sala Quinta de Revisión ordenó detener la ejecución de los proyectos mencionados anteriormente, en tanto no se realicen las consultas correspondientes a los pueblos indígenas afectados. La Corte  dictaminó que “[…] es necesario que el Estado de forma articulada garantice e incentiva la aplicación real y efectiva del derecho fundamental a la consulta previa de los pueblos indígenas, pues ante todo las herramientas que subyacen a la consulta permiten conciliar posiciones y llegar a un punto intermedio de diálogo intercultural en el que los pueblos ejerzan su derecho a la autonomía con sus planes propios de vida frente a los modelos económicos basados en la economía de mercado o similares”.

Meses después el 26 de abril de 2011 en proceso adelantado por el Consejo Comunitario de la Toma – Suarez (Departamento del Cauca), el Proceso de Comunidades Negras PCN, y la Corporación Sembrar, la Corte Constitucional, mediante Sentencia T-1045A de 2010, tuteló los derechos fundamentales al debido proceso y a la Consulta Previa, del Consejo Comunitario del corregimiento La Toma del municipio Suárez Cauca,  que se vieron afectados ante el otorgamiento de licencias para la explotación minera  a foráneos en territorios ancestrales de comunidades afrodescendientes.

La Corte ordenó, la realización de la Consulta Previa con plena participación de la comunidad de la Toma, mientras que le exigió a Ingeominas  que “se abstenga de otorgar o suspenda, según sea el caso, la o las licencias de explotación minera en el proyecto del señor Hector Sarria o cualquier otro en el corregimiento La Toma de Suarez, Cauca, hasta tanto se realice, de manera adecuada, la consulta previa ordenada en esta sentencia”. Este importante fallo,  manifiesta “que la violación del derecho a la consulta sobre proyectos de explotación de recursos naturales, también conlleva a la conculcación de otros derechos del pueblo afectado, tales como la autonomía e integridad cultural y social y, eventualmente, la propiedad”. Por medio de esta Sentencia la Corte se manifestó atenta por el aumento en los daños ambientales que los proyectos mineros a gran escala pueden ocasionar, resaltando la afectación a las fuentes hídricas, contaminación, deforestación  e incremento el desequilibrio ecológico. En consecuencia la Sentencia T-145A suspendió las licencias de explotación minera y las licencias ambientales de los títulos mineros existentes en el corregimiento la Toma del Municipio de Suarez – Cauca, donde no se haya consultado previamente la voluntad de la comunidad afrodescendiente.

La Sentencia C-366 y la Inexequibilidad a la reforma del Código Minero

El 8 de septiembre de 2010 Guillermo León Henao Gómez presentó una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional contra la Ley 1382 de 2010, que a su vez había modificado la Ley 685 de 2001 (Código de Minas).  El demandante fundamentó su demanda en la violación de los artículos 1; 2; 3; 4; 7°; 90; 13; 40, numeral segundo; 93; 329, y 330  de la Constitución Política de Colombia y artículo 15 del Convenio 169 de 1989 adoptado por la Organización Internacional del Trabajo (aprobado a su vez por la Ley 21 de 1991) que consagran la Consulta Previa a las minorías étnicas como un derecho fundamental. De acuerdo con las disposiciones contenidas en la Constitución y en el Convenio 169, dicha Consulta adquiere el carácter de obligatoria cuando se pretendan adoptar medidas que de manera específica afecten a los pueblos indígenas o tribales.

Por lo tanto, el demandante alegó que la Ley 1382 de 2010 contiene disposiciones relativas a la exploración y explotación de recursos naturales no renovables que afectan directamente a las minorías étnicas bien sea por las actividades mineras que se realicen por parte de terceros en los territorios indígenas o por aquellas realizadas por las mismas comunidades indígenas. A este respecto resulta importante recordar que tanto la Ley 1021 de 2006 (Ley General Forestal) y la Ley 1152 de 2007 (Estatuto de Desarrollo Rural) fueron declaradas inexequibles mediante sentencias C-030 de 2008 y C-175 de 2009 respectivamente por la Corte Constitucional por considerar que se había violado el derecho fundamental de Consulta a las comunidades indígenas y tribales dentro de su trámite.

En Mayo del 2011 el presidente de la Corte Constitucional, Juan Carlos Henao, explicó que la Reforma 1382 al Código Minero Ley 685, fue declarada inexequible de manera diferida, es decir que el Gobierno tiene 2 años para realizar los ajustes necesarios y la consulta que se exige al Congreso a las comunidades étnicas. En el pronunciamiento de la Corte se destaca que al revisar el expediente de elaboración de la Ley 1382 no se encuentro prueba alguna de que la consulta previa se haya realizado. Así las cosas, la explotación minera podrá seguir teniendo lugar bajo las condiciones señaladas en la Ley 1382 de 2010 hasta el 2012, cuando entre en vigencia la inconstitucionalidad que a partir de hoy se determinó sobre la reforma a la Ley 685 de 2001.


[1] Los tres proyectos en cuestión fueron: 1) La construcción de una carretera terrestre Acandí-Unguía, de 4 kilómetros de extensión, que atravesaría los dos resguardos. A este respecto el Ministerio de Transportes no exigió la licencia ambiental correspondiente,  ni realizó la Consulta Previa con las comunidades afectadas por las excavaciones, cuneras y drenajes que afectan la estabilidad de las viviendas indígenas. 2) La interconexión eléctrica binacional Colombia-Panamá, que planeaba la instalación de una línea eléctrica de más de 3,400 metros. La demanda se sustentó en que los ingenieros de la empresa encargada ingresaron al resguardo para hacer mediciones y determinar puntos geo-referenciados, sin consultar a las comunidades. Y, 3) Una concesión minera de 40 mil hectáreas proferida por INGEOMINAS en el municipio de Acandí. En este caso tampoco se hizo la Consulta Previa en los citados resguardos.

Conclusiones: Gobernabilidad minera en Colombia

Por Carlos Duarte

Como se ha observado, este ejercicio ha partido de revisar de manera detallada las transformaciones en el ámbito de la legislación minera, para luego intentar  agrupar dichos cambios en periodos que fueron caracterizados incluyendo además de las transformaciones legislativas, sus relacionamientos político-económicos, de manera que puedan ser apreciados como modelos de gobernanza minera. Luego de este trabajo, a modo de conclusión, se buscará analizar con mayor detalle el modelo de gobernanza de enclave exportador. Para dicho término, será importante guardar una perspectiva comparada con otros modelos de gobernanza minera en el ámbito histórico e internacional; así como revisar algunos de los principales efectos que dicho modelo implica.

En este sentido, tres elementos de ponderación aparecen como necesarios:

i) Un ejercicio de comparación histórica a las regalías, concesiones y tributaciones de la gobernanza neoliberal;

ii)  Se propone revisar el caso chileno, desde una perspectiva de comparación critica con la situación colombiana; y

iii) se propone apreciar el modelo de enclave exportador como una estrategia de desposesión a la pequeña minería.